政府部门信息服务外包的可行性（吴建同）

通过对IBM、HP、神州数码等几个高举“IT服务”大旗的IT厂商的调研，我们可以看出，目前IT服务的概念是一个大坛子，从产品到系统集成到咨询都可以声称是服务的一种。一般的IT技术服务公司不可能像IBM、HP那样走“产品＋服务＋咨询”十项全能型道路，也不可能像神州数码那样走渠道分销商为基础的IT服务之路。值得关注的是新加坡两大IT服务厂商： NCS（新加坡国家电脑系统公司）、SCS（新加坡电脑系统公司），这两大公司主要业务/发家起始都是从政府单位的IT服务外包。政府目前掌握了信息化80％资源，所以，对于IT服务厂商来说，除了关注企业IT服务外包的可行性之外，还有必要关注政府部门IT服务外包的可能。

按照IDC对IT服务的定义与分类，IT服务可分为五个方面：
1）咨询服务
2）硬件、软件的支持服务
3）培训服务
4）实施服务
5）运行管理

一、政府机关事业单位信息中心转型分析

政府电子政务建设者主要是两类：信息中心、外部企业

政府部门如果直接与外部IT企业打交道，将所有信息化建设、维护等项目都交由市场来处理，那么我们可以认为该部门的信息服务已经外包出去了。现实情况是现在很多政府部门的信息化建设没有外包出去，通常由信息中心来负责部门信息系统的构建、服务等工作，最甚者是信息中心承担了单位应用软件的独立开发工作。

信息中心相当一段时间内是政府信息化的支撑部门，很多地方的政府部门都建由庞大的信息中心。但由于各地、各单位信息化建设起步不一，发展很不平衡，起步早的已经开始实施客户关系管理、供应链管理、或者协同商务系统，而起步晚的还没有建立基本的信息系统，甚至不了解信息系统的作用。因此信息部门的作用也就各不相同，信息部门的设置也就千差万别。各部门信息化发展水平的不同决定了信息中心的角色，“信息系统开发者”、“信息系统维护者”、“技术支持者”、“企业流程改造者”、“提高策略竞争能力者”这些不同的角色在现阶段都有存在。

十六大报告中指出，将“继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。”
我们注意到，第一阶段的政府机构改革中，部分中央级部门信息中心已经与政府脱钩，或大幅度精简。主要原因，一是由于政府机构改革推进的需要，另外一个原因是政府部门由于业务专注的原因不适宜建立大规模的信息中心。
由于各单位信息化建设起步不一，发展很不平衡，信息部门再各单位各部门的作用也各不相同。政府信息中心由于政策体系等原因，新形式下已暴露出越来越多的问题，例如：

• 由于长期以来都是为固定客户服务，无法吸收其他IT业界的优点，跟不上技术的发展趋势；
• 信息中心没有持续创新的动力，没有有效的激励机制，员工没有积极性，人才流失越来越严重；
• 信息中心存在着安全隐患等等。

另外，由于信息产业处于高速成长期，每年都以超过30%的速度增长。信息产业与传统产业在发展速度上存在较大落差，造成同是从事信息技术工作的员工，在IT企业与传统企事业单位信息部门的收入上形成了较大的差距。不要说是政府信息中心与跨国IT公司，就是与国内IT企业（如联想、神州数码）相比收入待遇也相差较大，人才流动使信息部门的建设成本增加。政府信息中心由于政策体系等原因，无法比照一些IT企业的薪金标准给自己的IT人员定薪，更何况，即使提高薪金也不能完全挡住外面的诱惑。

政府信息部门技术人员的流失对于政府单位信息中心来说是非常重要的一件事情，直接影响是IT专才的流失，如 IBM、HP等许多外资IT企业的工程师，很多都是来自中国银行、国家机关的信息部门；间接影响是政府单位CIO角色的缺失。

所以说，信息中心的转型势在必行。用资源外包来代替队伍庞大的信息中心建设；用市场化的编制保住易流动的IT技术人才；以IT服务为突破口尝试切入信息产业，这是传统政府单位在进行信息化建设时的一种现实选择。信息中心转型并不意味着“信息中心”将从此在单位里消失，更多的是其职能向CIO角色的逐渐改变，沿着国际上流行的：

“信息系统开发者”→“信息系统维护者”→“企业流程改造者”→“提高策略竞争能力者”的过程转变。

这种职能的转变，使IT具体业务的外包成为一种流行趋势。有统计数据表明，外包能节省20％的费用，而且IT具体业务外包后，政府原先的信息中心由系统管理者转变成监督者，主要任务也变成与外包公司接触，根据合同，确保外包公司提供高品质的服务。

另据新华网北京2002年６月１９日电，中央机构编制委员会办公室主任张志坚表示今年下半年先选择几个中央部门和省市进行事业单位机构改革的试点；各省、自治区、直辖市也要从今年第三季度开始选择几个省直部门和地、市进行试点，待取得经验后，明年再全面展开。

事业单位机构改革的大方向使得政府部门不再有可能大量投资扶持自身信息中心的运营建设，多数政府信息化建设项目将直接交给市场上的IT公司建设、运营，信息中心的主要任务由信息系统建设者转变成咨询、监督。信息中心人员构成将向少而精发展，原先的保障政府信息化建设的机关单位角色将转为单位CIO角色。角色转变与人员分流将可能是下一阶段政府机关企事业单位信息中心改革重点。

现实情况是：多数地市政府机关事业单位的信息中心不具备市场化条件。所以，通过市场化手段，政府单位信息中心与外部IT公司合作，承接政府机关企事业单位的部分建设、运营、维护职责，将有助于政府机关事业单位信息中心机构改革的推进。

IT业务外包的真正意义，是对于企事业单位非核心事务的进一步压缩。利用专业化分工，以更低的价格，得到更为专业和灵活的IT应用服务和IT系统的维护服务。而专业IT服务公司则可以从规模经济中赚取利润。政府机关事业单位的信息中心在此处拥有广阔发挥天地。

二、 电子政务建设存在的不足

目前，中国电子政务建设是省部级以上推动力强，地市级光打雷不下雨居多。所以，我们不妨针对中国数目众多的地市级政府机关事业单位的电子政务建设的经验予以总结：

1．各政府部门的网络基础有待健全，人员和资金缺乏
大部分政府系统部门建立了自己内部的局域网，不少拥有门户网站，但因为机构编制不太完善，人员和资金缺乏，网络维护存在困难。

2．政务信息没有统一的窗口，缺乏统一的标准，没有集中的处理
由于各个政府部门各自为阵，自行实施政府上网工程，政务信息分散零乱，政府网址繁多，使用效率极低，基本上没有达到电子政务的目的。同时，由于多数的政务网络没有进行科学的设计，没有统一的数据标准，其政务信息载有很低的使用价值。又由于各个政务网站之间没有任何联系，很难发挥信息综合利用的价值。

3．信息安全有待完善
政府广域网络系统中网上信息传递、信息共享安全性没有保障，电子认证、电子印章、数字签名等技术问题尚待解决。政府信息安全中的物理隔绝的要求在资金上有很大的投入，现实中很难实现。

4．缺乏统一规划，重复建设现象严重
各政府部门都在分头搞电子政务建设，由于资金贫乏，技术力量不够最后很多都成为低质量的重复建设。不但不能充分实现电子政务应带来的高效率办公，而且带来了很多烂尾工程。

5．重基础设施建设，轻应用
很多部门由于资金有限，在硬件投入后便没有资金投入到应用软件上了。因此，硬件设施得不到充分地利用。很多部门的计算机及其网络设备充其量只能够做一些文字处理；一些计算机被用于上网获取新闻和聊天的工具。即使有一些应用系统建立，重复建设也不少，你建一套办公自动化软件，我建一套办公自动化系统，没有统一规划管理，造成很大的浪费。

6．政务公开程度有待提高，面向社会的网上办公还是空白
政府部门对公众公开的信息不够，公众和企业还不能获得足够的信息。网上申报、登记、网上并联审批、网上年检、办事状态查询、消费者投诉、网上颁发执照等服务项目罕由开展。
  
从以上资料看，统筹规划，将政府机关事业单位的IT服务外包将很大程度上解决电子政务建设的人力不足、资源不足等问题。

三、 政府机关事业单位IT服务外包分析

按《聘请一个IT管家》（《中国计算机用户》  张晓华）一文中的定义，IT外包指的是购买第三方的服务而不是由单位内部员工来完成这些工作。今天，最流行的IT外包服务包括应用发展、数据中心、桌面/个人电脑、网络（如局域网，广域网）、支持服务/帮助、培训等。

有资料显示，在美国已经有80％的企业借助专业的IT外包服务。但在我国只有不到1％的企业用户达成了IT外包合作意向。（遗憾的是作者无法确定此资料来源及具体数据）

由于各个服务提供商的资源不一样，所能提供的服务类型也有区别。根据用户的不同需求可以将服务类型分成三种。一是IT资源整体外包，为企事业单位提供全套的IT系统建设、选型、规划、采购、改造、实施、运维、咨询的整体服务，适用于不想成立IT部门或雇用IT工程师，并迫切希望降低运营成本的用户；二是内部IT技术外包服务，为企事业单位现有的IT系统提供运维及技术支持服务，适用于已有IT环境，想实现规范化管理，并充分利用现有IT系统发挥更大价值并降低成本的用户；三是IT项目实施外包，为提供定制的系统集成，设备采购、系统建设、技术培训等项目实施服务，适用于在实施某IT方案时，现有能力不足或花费较大，希望专业外包公司代为实施的用户。

建立高效、可靠、专业的IT服务支撑体系是现代政府高效办公、实现发展战略的重要保证。IT规划、管理、实施、维护是一项技术复杂、成本高昂、变化频繁、人员素质要求高的系统工程，部分单位自己操作虽然可靠，但总体来说弊大于利。

例如：信息技术的广泛性、复杂性决定了机关事业单位不可能配备技术很全面的专业人员从事IT工作；政府机关事业单位自身体制原因以及网络的狭隘性难以留住一流的IT技术人才，造成实际运维人员专业化程度不够，有可能影响本单位IT工作的科学性、系统性、经济性；机关单位对自身IT工作人员的专业工作管理很难做到专业IT服务公司对其技术工程师的严格、系统的管理程度。
由于上述原因导致的机关事业单位对IT的投入在很大程度上不能得到应有的回报，累计效率损失严重，不能实现对核心业务的有力支援和保障。

由此看来，引进外脑、引进高度专业化的IT外包服务，是很多机关事业单位轻松的、切实可行的解决之道。
　　
IT外包服务还具有如下优点：

•  服务行为的公司化，外包服务商的外派人员的所有行为代表公司，服务单位若对其服务不满意可要求立即更换，且对其工作中的差错所造成的损失能够获得相应的补偿；
• 强大的配套支持能力，除客户要求外包服务商提供的相关服务外，专业外包服务商本身所具有的专业队伍、供货渠道、行业经验、业务体系等能为客户带来更多的潜在利益；
• 灵活的外包服务方式可为客户度身定制最佳性价比的特色服务，既可以按时定价、也可以按次定价，既能够整体外包、也可以切块外包。

四、 IT服务外包商的选择

选择合适的服务商无疑是外包服务成功的关键：

• 服务商要具备能够证明其良好运营管理能力的成功案例；
• 外包服务商应了解用户的行业特点，能够拿出真正适合用户业务的解决方案；
•  外包服务商应具有强大的系统整合能力；
• 服务商是否有长期经营的企业能力、是否具备本地与全球一致的资源能力、是否拥有先进的技术能力、对专职人员是否制定了详尽的计划等等都应在用户选择外包商的考虑之列。

为了取得最佳效果，用户在与外包服务商签合同之前还应明确以下三点：

一是确立自己的目标，在将自己的资源以及业务外包之前，先进行深入评估。外包确实会省钱，然而在一拥而上之前应该确立一个长期且可控制的业务范围进行外包；

二是要选择一个切实能够满足本单位自身要求的服务提供商，服务商是否在本领域有经验以及足够的人力来完成项目？服务商是能完全胜任全部要求还是只能完成其中的一部分？更重要的是，服务提供商是否了解外包服务的战略目标？

三是与服务提供商保持承诺、互助的关系。

国务院信息办政策规划组组长杨学山2002年12月在第二届安徽省信息化发展论坛上指出，电子政务的重点是政务，而不是电子。今后推进全国电子政务建设的重中之重是坚持五条原则：

• 一是统一规划。一个地方、一个部门的电子政务规划，主要应解决两个问题，一个是规划什么，另一个是如何规划，也就是实施的策略，或者是路径和措施。（这一条实际上是强调政府机关事业单位信息中心以后的职能主要是CIO，而不是具体的建设者，运行维护的职能也应当弱化。）
• 二是需求主导。不能单纯建网络买软件，而要考虑怎样才能干最多的政府业务。（此项原则与第一项类似，电子政务的目的是政务，而不是让信息中心扩编，只要能达到政务建设的大目标，能够外包出去的都可以外包出去。）
• 三是突出重点。电子政务不是一蹴而就的，它有一个艰苦的发展过程。所以要实事求是，突出重点。（电子政务建设目前中国已经出现了过热迹象，很多地方是为电子政务而电子政务。部分单位盲目上马信息化建设项目，扩编信息中心，为进一步的机构改革增加了阻力。政府的主要业务是为广大市民提供服务，信息化建设很多部分都可以交给市场来运作。由市场来配置的资源往往是最优的资源配置方法。）
• 四是整合资源。立项目一定要相对成熟；
• 五是基础先行。

电子政务的建设，很多地方都是处于摸着石头过河的方式，并无一定的方法方式。特别是机关事业单位改革，对于很多政府单位的信息中心还没有明确的处理方法或指导性意见。但政府机关事业单位IT服务外包已经成为一种趋势。难点在于如何有效消除阻力，顺利推进政府机关事业单位的IT服务外包。

作者联系方式：jtwu@hii.com.cn