从税务机构改革看政府向"服务型"转变过程中的流程再造三步曲

问题的提出

当前，由“管理型”政府向“服务型”政府转变是政府机构改革的重要目标之一。提供公共服务是“服务型”政府的重要职责，包括为各种市场主体提供良好的发展环境与平等竞争的条件，为社会提供安全和公共产品，为劳动者提供就业机会和社会保障服务等方面。

对于“服务型”政府而言，社会公众（包括个人和团体组织）就成了政府的“客户”。不同于企业的是，政府对“客户”（以下“客户”通指社会公众）除了有服务的职责之外，还有行政管理的责权。但总体而言，政府的行政管理也是为了更好的服务。因此，如何切实提高对“客户”的服务水平，是政府所面临的重要课题之一。

目前，各级政府的各个部门都在围绕着提高社会服务水平进行了不同程度的改革尝试。在此过程中，笔者有幸参与了几个税务机构的咨询项目，并在项目过程中接触了一些有关税务机构改革的信息。本文将从流程管理的角度，透过对税务机构改革的一些分析，进而引申出政府在由“管理型”向“服务型”转变的过程中需要经历的几个层面的变革。归纳下来，政府在提高社会公众服务水平的过程中需要经历三个层面的整合：

n          服务窗口的整合：本着服务“客户”的原则，一切以“客户”为中心，以“客户”的便利为目的，政府首先需要将直接面向“客户”的服务窗口进行整合，向“客户”提供多渠道的“一窗式”、“一户式”服务，从而避免“客户”在多个部门之间的奔波之苦。

n          业务流程的整合：服务窗口的整合便利了“客户”的需要，却加重了后台业务处理的难度，因此政府必然需要对后台的业务流程进行优化重组，并借助信息技术，用以减少业务的复杂性。

n          组织机构的整合：一般来说，大幅度的流程优化重组将导致业务在各个部门之间的重新分配，如果原有的机构设置不进行相应调整的话，将必然增加流程在不同部门之间协调的难度和成本，为此，政府机构必须根据流程的变化对部门进行重新设置，从而带来组织机构的整合。

这三个层面的整合从流程的一端——面向“客户”的窗口开始，一直推进到整个政府机构的变革，可以解读为“管理型”政府迈向“服务型”政府过程中的流程再造三个阶段，它们之间的关系层层递进，所以谓之“流程再造三步曲”。

第一步：窗口整合

第二步：流程整合

第三步：组织整合

将直接面向“客户”的服务窗口进行整合，向“客户”提供多渠道的“一窗式”、“一户式”服务，为客户提供最大的便利。

对后台的业务流程进行优化重组，并借助信息技术，用以减少业务的复杂性。

根据流程的变化对部门进行重新设置，降低流程在不同部门之间协调的难度和成本。

共性：以流程为切入点，由点到面，层层深入地对政府机构进行改革，建立真正地“服务型”政府，切实提高对社会公众服务水平。

            第一步：窗口整合

政府的对外服务窗口是政府直接面向“客户”的端口，以往“客户”对政府部门的抱怨，也经常集中在申请申报的服务窗口繁多、审批手续复杂繁多等。有媒体报道，在某些地方，开办一个批发市场要盖齐１１２个章，开发一个房地产项目要８０多个章，这些章有的是在同一政府机构的不同部门，有的需要经历多个不同的政府机构，“客户”就在不同的机构和部门之间奔走，耗费了大量的精力和成本。因此，对服务窗口的整合，向客户提供“一站式”服务，是提高“客户”服务水平极为重要的一步。

目前，很多政府机构都以“一站式”服务为目标，通过建立网上服务等手段为“客户”提供便利的服务，甚至还推出了“一窗式”和“一户式”的理念，为社会公众提供相关完整的服务和信息，取得了较好的效果。例如，很多税务机构都建立了自己的门户网站，除了提供信息咨询服务之外，还包括网上纳税申报等业务，极大的方便了纳税人。

服务渠道的多元化也是窗口整合的途径之一，包括服务方式的多元化和服务地点的多元化等。例如很多地方的纳税人可以通过包括短信、网站、电话、自助终端等在内的多种方式来获得纳税服务。而深圳国税还在全国税务行业率先推出的“全市通办”业务，更是大大地方便了纳税人，见图1。

图1 纳税事项全市通办

在实现全市通办之前，每个纳税人只能在所属税务机关办理涉税事务。而实现全市通办之后，依托税务信息网络系统，纳税人可以多地点、多时间和多种方式办理税务事项，包括申报征收的通报通缴、发票发售的通售通验、税务登记的通登通办、税务文书的通受通领等。深圳国税由此成为税务行业的领先者，而全市通办也成为很多省市税务机构改革的重要目标之一。

服务窗口的整合往往需要信息技术的支撑才能实现。例如税务机构的企业停业登记，过去因为缺乏技术支持，监控只能依靠人工，不可避免的出现办件事需要跑多个部门，层层审批、签字，费时又费力。但现在借助系统的自动监控功能，纳税人只需面对一个窗口，省时又省力。（见图2）

图2 停业登记的窗口优化离不开信息技术的支撑

相对于政府机构而言，尽可能的整合服务窗口，向“客户”提供“一站式”服务，多元化服务，是提高服务水平的第一步，也是至为重要的一步。

           第二步：流程整合

在服务窗口整合之后，对于接受服务的“客户”而言，“一窗式”服务为他们提供了极大地便利。但对于政府机构而言，窗口的整合为“客户”提供了多渠道的“一站式”，而后台的业务却依然需要在不同部门之间协调开展。如果还是依照以往的流程开展业务，那么必然将极大的增加政府部门的业务工作量。

例如，税务机构在推出税务文书通受通领之后，对于纳税人来说，可以在自己最为便利的纳税大厅提交和领取文书，但如果依照传统文书受理流程，不同属地的文书需要转交到相应属地完成相关审批手续，这却需要税务机构在全市范围内进行文书的分拣和传递，因此将极大地增加了税务机构的工作量。

因此，政府部门在窗口整合之后，必然需要开展业务流程的优化重组。

流程的整合同样离不开信息技术的支撑，一方面是为了让整合后的流程运转成为可能，例如税务机关的“全城通办”业务伴随着前端业务和后端业务的分离，但如果离开了信息技术的支撑，用以实现信息的及时共享，这一流程的转变将无法实现顺利的运转。（见图3）

图3 税务窗口的整合和流程的整合

另一方面，信息技术可以让优化后的流程以e化的形式固定下来，从而避免了对“流程优化只是一时优化”的担忧。因此，为了让整合后的流程能够顺畅的流转，政府部门必须加强对信息化的投资，借助信息手段实现业务流程的顺利整合。

          第三步：组织整合

政府机构在流程整合之后，实现了政府部门间的业务协同，为公众提供集成化的服务，这也是很多政府部门所追求的目标。但跨部门协同办公要涉及到部门部门之间的业务流程，甚至会牵涉到一些深层次的经济利益和部门利益，协调难度相当大。当不同部门之间协调变得越来越难，协调成本变得越来越高，并且超过组织变革带来风险和成本之后，政府机构就必然要对部门进行重新划分，对组织机构进行整合。这里的机构整合，将依据第二步优化重组之后的业务流程为基础。

以业务流程为基础进行部门划分时，应遵循“凡是做出同样贡献的活动可以结合在一个部门中统一管理；同时要使不同部门之间的协调关系尽可能地少，但每一项关系都发挥作用”这一原则。

与传统的组织机构设置方法相比，以优化后的流程为基础设置组织结构具有较大的优势，主要体现在不同部门之间的协调更为省力，组织运转的效率更高。见图4。

图4 以流程为基础的组织设置与传统组织设置的比较

例如，对于税务机构来说，很多地方的国税和地税目前是分开设立的，这给纳税人带来了很多的不方便。为了提高对社会公众的服务水平，实现服务窗口的整合，业务流程的优化，同时降低机构管理和服务的成本，国税和地税两个机构的整合是一种必然的趋势。

                    专家对话：政府机构的流程管理与企业的流程管理相比有哪些不同之处？

AMT-企业资源管理研究中心咨询顾问周祖军：我们都知道，流程管理思想的出现最初是为了解决企业中科层制组织结构所带来的一些问题，诸如部门协调不畅、工作环节复杂冗余等。流程管理的核心是以客户为中心，尽可能地消除不增值的工作环节，并实现流程的优化。后来，流程管理的思想也逐渐被其它非盈利机构所采纳。那么对于政府机构而言，其流程管理同企业中的流程管理会有什么不同之处呢？

AMT-企业资源管理研究中心专家顾问王玉荣：流程管理是一种完整的管理体系，它可以解决科层制组织所固有的一些问题，有其普遍适用的地方，因此不仅适用于企业，也适用于非盈利性机构。但政府机构的流程管理同企业的流程管理之间确实存在着一些差别，这从流程管理的核心中也可以看出。

首先，流程管理是以客户为中心。对于“服务型”政府机构来说，它们的“客户”就是社会公众。企业对客户只有服务的职责，而政府对“客户”既有服务的职责，也有管理的职权。因此，在客户的界定和职权上，它们两者是有区别的。

其次，流程管理的重点在于尽可能地消除不增值地活动。这点在企业中很容易理解，但对于政府来说，流程的取舍不一定依据是否能够增值，有的是由于行政监管的需要而设立的，例如多部门审批等。

流程管理在政府机构和企业可能还有其它的一些区别，但我们需要明白，流程管理的目的是在于提高组织运转的效率，因此它在不同性质的组织中都会有用武之地。