电子政务：与标准化同行

电子政务：与标准化同行

安迪 

编者按：业务规范化和系统标准化是木桶的两块板，谁短了水都会流出来，电子政务已经如火如荼地做起来了，想标准先行恐怕难度很大，所以现实的状态一定是电子政务与标准化同行，下面让我们一同来分享一下嘉宾对电子政务标准的精彩论断。

本期对话嘉宾:

电子政务标准化总体组组长、北京航空航天大学副校长怀进鹏教授

海关总署总工程师杨国勋司长

联想集团助理总裁陈立女士

　　主持人:《软件世界》杂志社总编郭旭女士

业务规范化和系统标准化是木桶的两块板，谁短了水都会流出来，电子政务已经如火如荼地做起来了，想标准先行恐怕难度很大，所以现实的状态一定是电子政务与标准化同行，电子政务会在业务和系统二者的平衡中不断前进和完善。

我国电子政务标准化工作是在国家标准化管理委员会和国务院信息化工作办公室的统一领导下，由“国家电子政务标准化总体组”组织实施的。总体组的成员来自各级政府部门、各行业主管部门、科研院所和相关企业。总体组的职责是提出我国电子政务的标准体系框架和实施计划，组织制定电子政务建设标准，参与解决我国电子政务网络建设和应用过程中互联互通的问题。

下面让我们一同来分享一下嘉宾对电子政务标准的精彩论断。

　　联想集团助理总裁陈立女士

　　电子政务标准化总体组组长、北京航空航天大学副校长怀进鹏教授

　　海关总署总工程师杨国勋司长

标准是基础设施也是保障条件

郭旭:

没有规矩，不成方圆。凡事都需要标准，电子政务更不能例外。电子政务标准其实是电子政务的基础，制定电子政务标准有什么意义？电子政务标准化最终应该达到怎样的理想状态？

陈立:

标准化是电子政务建设的基础，是电子政务系统实现互联互通、信息共享、业务协同和安全可靠的前提。

为电子政务建立一个标准，树立一个标杆，可以减少“开始交学费”、避免“过程中浪费”、杜绝“最后白费”的现象。

怀进鹏:

电子政务标准总体组中心的一个目标就是为今后能够在全局性推进电子政务建设的过程中建立以应用为主的电子政务统一平台和标准体系。

大规模的政府信息化序幕已经拉开，在信息化的全局中，标准是一个社会基础设施，正如法律法规，标准规范是构成信息交换和互操作、信息安全等等的技术起跑点。

再看对电子政务的需求条件，在需求条件中最基本的保障条件就是法律法规和标准，我本人不是制定标准的，但是从建设规划和发展中面临的问题看，标准不仅是基础设施也是保障条件。因为保障条件是解决为什么，怎么开发产品，谁来支持这些重要问题的支撑。从建设的内容来看，标准化的工作也是处于很重要的核心。

空中楼阁上的标准

郭旭:

电子政务是一个系统工程，除了信息系统如网络、服务器、电脑到网络安全软件、数据库软件、操作系统、办公软件，以及辅助决策软件等等信息化产品之外，政府流程和管理体制改革也起着关键的决定作用，在制定电子政务标准的过程中会不会遇到空中楼阁的困惑？

怀进鹏:

关于电子政务，实际上有一些局部的电子政务建设恰恰存在跟着感觉走的问题。如果我们国家的电子政务建设没有在战略和战术上共同推进的话，对整个地区甚至整个国家都是非常不利的。

必须承认，我们的发展在技术上有差距，但是电子政务必须要结合我们的现实情况，同时又要超越现实。

我们标准组面临的最大难度就是该往哪走，没有规矩就没有方圆，因此在对国内外所有的标准进行打包、梳理、分类、整合以后，我们才确立了技术参考模型。

真正务实地推进标准化建设实际上难度还是很大的，搞技术产品难，搞工程也难，其实搞标准化搞真正可以用的标准是难上加难，没有技术的基础没有工程的基础标准是虚的。所以我个人也希望能形成一种观念来共同推进标准的有的放矢。在今后的工作中重点就落在了标准的执行上，迎难而上，加强协调，形成秩序，建立服务体系等等。

标准是一个过程

郭旭:

我国在电子政务标准化建设方面与国外的差距有多大？

怀进鹏:

政府信息化之所以引起社会空前的重视，主要是因为它是我们国家信息化的核心。政府信息化已经在大规模的开展了，基本的判断就是这种形势是不可逆的，在这个过程中我们一定要审慎看待电子政务建设的各种问题，它是一个渐进发展的过程，在这个过程当中标准本身也是一个不断完善、发展和自我否定的过程。国外也没有完全成功的参考模型，对于中国的电子政务建设，我们也要创造和积累自己的经验。

在电子政务建设方面，虽然我们起步比较晚，但在信息技术的发展、产品方面的研制和标准化建设方面我们的差距并非是绝对的。

如何能够通过规划和设计来优化资源呢？也许是我们一个重要的切入点。过去的建设中发现了一些问题，比如说过去追求国外的技术和设备，比如说我们在信息化建设中如果要跨越式发展，可能我们会看看美国的教训，尤其是我们在过去建设中利益上的冲突，在平台建设、标准化建设中的一些问题过去我们吃的亏还是比较多的。

标准的制定原则

郭旭:

可不可以把制定严格的电子政务标准理解为从某方面在呵护我们自己的IT产业？制定我们国家电子政务标准有什么原则可以依据？

陈立:

我们国家对电子政务标准的制定是遵循“急用先行、成熟先上、科学先进、切实可行”的原则。同时，针对电子政务标准的研究采取的是开放的方式，坚持开放性和广泛性的原则，积极吸收社会各种力量，采取民主方式共同进行标准的制定工作。

郭旭:

从最终状态来看，电子政务标准是否会以法律的形式保存下来？以什么方式存在的标准会更具有生命力和权威性？

陈立:

至少应该以国家管理标准的形式存在。 

解决信息孤岛

郭旭:

我们国家的政府部门多年来形成了有多少个委、办、局就有多少个信息系统，每个信息系统都由自己的信息中心掌管，有自己的数据库、自己选择的操作系统、自己开发的应用软件和用户界面，完全是独立的体系。

我们是否可以认为我们国家的电子政务标准出台以后，可以解决目前这种信息孤岛的问题吗？

陈立:

新的电子政务标准并不意味着要推翻原有的系统，而是会整合原有的政务信息体系，使之走上标准化、规范化的道路，并提高各个政府信息单元的运作效率。

电子政务标准化的主要目的之一就是要解决目前的信息孤岛问题。全面解决当前的大政务信息系统，是一个异常庞大和复杂的工程，电子政务的建设必须要在统一的标准下进行统筹规划。目前已经出台的几个标准就是要解决信息整合中最紧迫的问题。例如“电子政务数据元标准”可以解决各部门之间基础数据的传输与共享问题;“基于XML的电子公文格式标准”则可以使不同部门能够在统一的格式下读取共享文档。

当然要解决信息孤岛的问题，仅仅建设统一标准、整合资源的技术平台是不够的，还需要政府部门深化管理改革，电子政务的发展和政府改革一定是密切相关的。

实现跨部门审批

郭旭:

美国电子政务提出的口号是让人们点击3次鼠标就能办完事。而我国一个电子政务系统往往有工商、税务、计委、环保、社保等几十个甚至是上百个系统，要跨部门办一个申报审批的事情，几乎是不可能完成的。电子政务标准的出台对于这种问题的解决会起到什么作用？

陈立:

这就是电子政务标准化的总体目标，就是要为“互联互通、信息共享、业务协同、信息安全”打基础。

杨国勋:

海关建设电子口岸的例子正说明了电子政务标准对于解决跨部门协作问题的重要作用。因为口岸各管理部门必须联网综合治理，才能使通关管理既严密又高效。对于企业来说，联网办理各种申报、申请手续，更加方便快速，并且降低了成本，在整个通关过程中海关作业时间只占包括外经贸部、国家外汇管理局、国税总局、国家质量监督检验检疫总局、银行、港口、运输企业等在内的整个口岸“大通关”作业时间的一小部分。

而进出口企业更关心的是整个口岸的通过效率，因此，在国务院指示下，由我们海关总署牵头，建立了跨部委的口岸工作联络协调机制，提出了综合治理的思路。通过“电子底帐+联网核查+联网服务”，建立了公共数据中心作为电子底帐数据交换和共享的平台，用户凭个人身份认证、签名的IC卡访问数据中心。

不排斥国外厂商

郭旭:

我们国家的电子政务标准的制定工作是在国家标准化管理委员会和国务院信息化工作办公室的牵头下由国家电子政务标准化总体组来实施的，其中既有政府机构、研究机构也有IT企业，比如联想、方正，但是没有微软或IBM，电子政务的游戏规则的确是由我们自己来定，那会不会用标准来完全排斥外国厂商的产品？

陈立:

电子政务应用示范工程项目一开始，总体组就参照国际惯例制定标准框架，向社会公布了标准组的成员名单，向业界宣布起草相应标准的计划，引导企业积极加入到制定我国电子政务标准的队伍中来，同时还通过监理部门制定了保证标准执行的标准。

自相关条文公布以来，国外企业表现得十分积极。在国外，参加标准联盟是需要企业付费的，因为标准的背后，潜伏着一个巨大的市场，加入标准联盟，企业可以参与制定产业标准，从而在未来的电子政务市场抢占先机。

标准的制定并不意味着排斥国外厂商，相反，我们在制定标准的过程中吸收和参考了大量国外电子政务建设中的经验。标准和产品是两个层次上的概念，电子政务标准是底层技术方面的标准，无论任何厂商都可以按照这个标准进行电子政务建设，并不涉及要具体使用哪个厂商的产品。

问题不容置疑

郭旭:

在电子政务标准建设的过程中还有什么问题？

怀进鹏:

我自己觉得目前我们对问题的研究还不够全面，得出的结论也不够系统，有些研究的指导作用还不能满足当前信息化建设的需求，无论从规划、设计都还有一段真空状态，这个真空不解决我们的标准就无法实施，我们拉动产业化的目标就无法达到。

对于当前和今后信息化建设中怎么能够把握好还需要很多思考。常见的一些问题都已经非常清楚了，比如重视系统建设，轻视/淡化质量标准。实际上我们在一些部门和局部建设都存在关联应用和系统的整合问题。现在已经表现出数据整合的艰难，我们在大规模推进政府信息化的时候，布局和规范化就显得非常重要了。面对这样的情况，形势是不可逆的，问题是不可回避的。

我们怎么能够认真思考和采取行动以避免我们在重大的工程任务当中有重大的失误，因此怎么规划、规范和建设电子政务实际上是我们重要的建设内容。标准化作为关键的支撑点起到了一个支点的作用但不是全局化的影响。

把标准和实践务实捆绑

郭旭:

标准最终会以什么样的形式贯彻落实到每一个电子政务的领域呢？

怀进鹏:

通过标准的实施来提升我们在整个电子政务建设中的高效性和规范性。值得注意的问题就是我们需要把标准和应用实践统一、结合、务实性的进行捆绑，如果需求和目标还有待认识和深化，如果标准不和重大工程结合或者重大工程提不出应用的标准的化，那绩效如何评估啊？怎么检查目标的实现性？

对于目前建设当中比如互联互通互操作我们人人都会背，但是在实践过程中还有很多无奈的地方，业务整合、应用目标、产业化标准方面也有很多问题，如果我们不顾整体建设中标准化、顶层设计以及实施当中不可回避的一些问题的化，我觉得局部的成功是必然的，肯定会取得突破性进展，但是会影响整个电子政务实施、推进和达到它真正的目标。

从国外的情况和我们做的调研来看，我们发现，重视规划和标准是电子政务的第一要素，否则，走到哪里都有头；如果我们对目标现在还不清楚，那只能是走到哪算哪，因此标准和规划是在一起的。

真正要实现互联互通互操作实际上主要体现在数据、业务和系统的整合，这是真实的互联互通不是把线拉过去就通了。

如果互联互通互操作不在电子政务中体现和加大作用的化，我们为互联互通互操作所付出的代价比我们建一个信息系统将大一个数量级。

现在没有企业不说XML在数据处理中的作用，但是它是自定义表示格式，如果没有规范和标准的化，全国有多少企业就有多少不同的表示形式，那个时候谁来做互联互通互操作？

务实的选择应该是以应用促标准，以示范工程、项目来带动标准的制定和完善。这是推进标准的一个正确抉择。标准脱离不了产业标准脱离不了技术，但是标准必须为应用服务。

标准化的风险

郭旭:

海关的信息化建设所取得成就有目共睹，请问杨司长，海关是怎么处理信息化标准和业务效益的关系的？

杨国勋:

标准化是有风险的，对标准化重视是对的，但是讲过头也未必是恰当的。信息化没搞好你不能讲都是标准化惹的祸。标准化对于搞好信息化来讲只是个必要条件，还不是充分必要条件。信息化的充分条件是什么，是效益。一个信息系统不管你是评上国家科技进步几等奖都不一定有用，但是如果你这个信息系统在实际应用中是有效果的，就一定可以生存下去。

所以我们在研究标准化的时候一定要从整体出发，要有助于应用的开展，有助于取得效益。说实在的，为了取得效益，需要什么就做什么。这里就要做到具备忧患意识和机遇意识。信息系统建设的成功，除了需要思路创新，还要善于抓住机遇，在客观需要到来时，或是急需解决长期困扰业务管理的难题，或是应对突发需求，解决业务上的燃眉之急，就一定要急用先上，不惜加班加点，不求技术上的完美，只要能够做成，务必抓住战机拿出成果，增强大家对信息化的信心和决心，克服或减少对信息系统建设过程中所带来的权力和利益结构的变化过分的担心。实际上信息系统全部的生命力就在于效益。评什么奖并不是最重要的，只有产生实际效益的项目才能存在和发展。为此，他提出了信息系统的“效益论”。业务部门越容易看到效益，系统实施的难度越小。

为什么搞标准化会有风险呢？因为你搞得不好就有可能丧失机会错过机遇。不能讲究技术上的完美，等你把最新的搞出来的时候机遇都过去了。同样也不能无休止地讨论标准、确定标准。

业务规范化和系统标准化是木桶的两块板，谁短了水都会流出来，电子政务已经如火如荼地做起来了，想标准先行恐怕难度很大，所以现实的状态一定是电子政务与标准化同行。