行政之矛与垄断之盾

行政之矛与垄断之盾

曹建伟

理想主义的改革家们希望看到的是用市场竞争之矛冲破行政垄断之盾，但现实的人都知道这还不大可能。通过行政手段形成市场竞争格局也许是漏洞百出的一招棋，但却是唯一能够走动的一招棋。进一步改革的关键在于初步的市场竞争格局形成之后，政府是不是能够找准位置，善用权力，在市场经济的框架下构建企业、政府与社会的关系。

1998年7月，在原中国石油天然气总公司的基础上，分拆成立了“中国石油天然气集团公司(中石油)”和“中国石油化工集团公司(中石化)”。

1999年2月，中国电信按业务纵向切分为4家公司。2002年，中国电信再次进行南北拆分。一直头顶“垄断、服务质量低下”的中国电信几乎动了几次大手术。

2002年中国民航业通过行业重组，合并成立了5大集团，包括3家航空公司，1家航空保障公司，1家航空信息服务公司。同时，外资投资航空公司和机场的股份比例放宽至49%以上，民间资本可投资民航业。

2002年，国家电力公司被拆分成11家公司，包括2家电网、5家电厂和4家电力辅助公司，并组建电力监管委员会，实行电力竞价上网。

在过去的5年里，拆分、重组成了这些长期处于行政垄断的行业的主旋律。这些计划经济的最后堡垒通过行政手段被拆分重组成竞争性寡头，初步形成了模拟的市场竞争格局。

这些常被激进的学者和媒体批评为“不彻底的”改革其实恰恰符合中国渐进式改革的大思路。这个大思路体现在国有企业改革中就是“抓大放小”。民航、电力、电信、铁路、邮政、石化等行业恰恰是政府要抓的“大”，与放“小”可能采取的“快刀斩乱麻”相比，在这些关系国计民生的战略性产业中的改革策略则要“扎实、稳妥”。保证“战略安全”是这类企业改革的首要目标。与“安全”相比，“效率”显然是个小问题，至少政治家会这样想。而现在发生在这些行业的改革肯定是由政治家主导进行的。因此，那些套用西方经济学理论所做的产业重组利弊分析与东方智慧的政治家的思维难以对接，就是再正常不过的事情了。从经济规律看难以理解的事情频繁发生，一定是政治力量在起作用。这是理解中国当前问题的铁律。

但政府知道，这些长期生活在政府“父爱”温情之下的产业正在丧失竞争力，这些规模庞大的企业往往机构臃肿、效率低下，甚至长期亏损。2001年11月，经过漫长的谈判，中国终于加入了WTO，所有这些行业都有了对外资开放的时间表。面对外来竞争的生存压力，被长期溺爱的“孩子”必须具有国际竞争力，才能顶天立地，否则，“战略安全”就成了“无本之木”。

改革的第一步是“政企分开”，第二步是通过行政手段勾画出市场竞争格局，有些产业也许会走到第三步，即对外资和民营适度开放，通过股权多元化改善这些公司的治理结构，政府的出资人角色和行业管理者角色进一步剥离。也许还会有第四步，即通过市场竞争实现资源的重新配置，优胜劣汰，产生真正意义上的强大企业。

但这只是静态的分析，现实世界中上演的矛盾和冲突此起彼伏。尽管从历史进程看这不过是改革必须付出的代价，但对于利益相关者而言，一个文件或决策者的一句话就会使他们的商业机会丧失殆尽。

缩不回去的大手

与市场作为“看不见的手”相对应的，是政府行政干预这只“看得见的手”。在今天的中国，这只看得见的手不仅很大，而且在短时间内还难以缩回去。

“不要以为通过这些漂亮的分拆和合并就完成了垄断产业改革，这只是个形式，行政指令的手依然存在！” 北京标准咨询公司董事长刘纪鹏说。刘是一个激进的专家，他正在积极为涉及庞大资产规模的电力改革献计献策。政府完全通过行政指令，由三大航空公司（中国航空、东方航空、南方航空）收购那些民航总局安排的目标公司，而南方航空的一个管理者认为，收购应该根据公司自己的经营状况决定：“我们真的需要收购那家航空公司吗？收购能让我们更加赚钱吗？”国航因为一直不被允许上市，“缺少资本杠杆支持收购，资金非常吃紧！”国家计委邹斯林研究员说。

用“行政手段”配置资源被一些学者称作“摊派”。而在一次性摊派之后，资源就必须在“看不见的手”的作用下流动，否则就是对规律的“反动”。而且，这些行政垄断行业本身也有天然垄断的特性，现在采用行政手段配置资源很可能与这些行业的天然属性相矛盾。比如，它们都有很强的“规模经济”（因为大量生产带来的成本下降）、“范围经济”（提供相关联的一组产品和服务，从而获得的成本和质量优势）和经济意义上的“网络效应”。“网络效应”是买方的规模经济，即使用这种产品（服务）的人越多，这个产品（服务）越有价值。比如，如果只有100人有电话，电话的使用价值很小。但如果1000万人都有电话，电话的使用价值就会大增。Windows的巨大成功就是这种“网络效应”作用的结果。

1998年，政府按照地域把石油资源分给了中石化和中石油两大公司，海洋石油资源则交给中海油垄断经营，但对这三家公司经营范围的划定，可能违背石化行业的“范围经济”规律。而在电信网络、邮政网络、电力网络、输油管道、加油站网络中，都存在很强的“网络效应”，即网络越大越有效率。网络之间如果不能通过政府管制而互联互通，就会产生不正当竞争和大量的重复投资。在这方面，电信领域的表现尤其突出。2002年，深圳市做了电信用户拨打各电信公司IP和长途电话的接通率测试。中国电信的电话卡晚间接通率超过75%，200电话卡超过90%，中国移动的IP电话卡（17950）接通率是50%，但是中国网通、中国吉通和中国联通公司的接通率均在30%以下，其中中国联通和中国铁通的IP电话接通率只有10%。这个数字已经属于官方规则里描述的“严重通信不畅”（低于20%）。就电信管制而言，解决互联互通问题必须由政府强制，否则垄断者会凭借“网络效应”，使后来者根本无法参与竞争。

这些企业的直接融资一直在政府的干预下进行。政府在如何让这些大企业融取尽可能多的资金又不失去对它们的掌控权之间谨慎地做着平衡，一批大公司先后到国际资本市场融资，但这些公司的重要负责人仍然需要中央政府直接委派。现在的问题是，当这些公司与资本市场贯通之后，股东的利益与政府的意志是否会有冲突？资本与行政，到底谁说了算？这个问题不好回答，但到一定的时候就必须回答。

束缚着手脚的激烈竞争

市场中“新来的”满脑子里装的只有“竞争”，至于“合作竞争”、“战略联盟”这些新花招还没有进入这些人的字典。尽管大家昨天还是同门兄弟，竞争起来却毫不手软。

2002年年底和2003年年初，中国电信广东公司和中国网通分别向许多客户私下推销“游子归家”以及“手机休息站”的业务，客户只要购买一个“拨号器”，并与固定电话连接，然后把自己的手机号码转接到固定电话上，通话双方就可以在固定电话网里通话，并且接听免费。这种业务使电信公司绕开移动通信网，从而节省许多与移动通信网的结算费用，而且拉拢了大量移动通信公司的客户。还有比这更高明的手段，电信公司可以利用技术手段屏蔽、拦截其它电信网络的来去通信流量，减少对手的业务量，造成客户不满，在网间结算上占到便宜。

政府仍然对垄断产业实行严格的行政性价格管制（见表2），理由是“为了国有资产保值增值”。1997年制定的《价格法》一直由国家计委具体实施，其下属的价格司参与到几乎所有垄断产业的定价中去。安邦公司研究员把政府这种管理垄断产业的模式称作“行政经济体制”，即介于计划经济和市场经济之间的体制。严格的价格管制实际上剥夺了这些企业最主要的竞争武器，但政府也有难言之隐。比如民航总局和国家计委依然牢牢控制着各航空公司的机票定价、航线（尤其是国际航线）、航班，为它们提供油料、航空器材、食品以及维修服务的公司也是垄断性质的中航保障集团；这家公司也没有定价权，也要做许多它并不想做的事情，比如在亏损的机场里建设不赚钱的加油站；航空公司因此无法决定它们支付给上游的成本，中国的100多家机场（80%亏损）还没有向民间和外资开放，负担沉重的机场会想办法把一些成本转移给航空公司，如提高机场的起降费。这些问题显然是相互关联的，牵一发而动全身。

电力改革拆分出了5家发电公司，但是由于电力价格仍没有放开，政府却在2000年放开了煤炭价格，煤炭涨价时，电力却不能随意涨价（每吨煤涨1元钱，电力系统就要多支付6亿多元）。在2002年底的厦门煤炭定货会和今年初的长沙煤炭定货会上，都出现过僵局，电力部门的领导甚至“当众动怒，掀翻桌子”。僵局之后，政府也很难帮电厂说话，因为煤炭业比电力更不景气，有更多社会问题。

企业、政府与社会

充分的市场竞争是消费者利益得以保证的唯一可能。竞争多一分，消费者的利益也许就多一分。而且，在消费者心中，没有最好，只有更好。消费者对“更好”的不倦追求也就是新进入者闯入市场的不懈动力。

航空公司高达22%的误点率、产品搀假的路边加油站、随时可能上涨的电价、无法确认价格的维修服务，其中都蕴涵着极大的可以“更好”的改善空间。电信公司指定的电话机、电话卡，电力公司指定的电度表、电线，以及邮政局指定的包装袋等等，垄断对消费者利益的侵害仍然无处不在。

消费者无法知道为什么1分钟移动通话要收4毛钱，为什么电力维修人员打开电表箱的收费是10元钱，很多消费者不会研究移动通信公司寄来的话费单据上150元和155元的细节差距。这是经济学上所说的“信息不对称”。

打破垄断和消除信息不对称是政府管制的两个主要理由（还有一个理由是“外部性”，比如一些企业为了赢利，可能会带来严重的环境污染，就需要政府进行干预）。但如果要管制有效，政府还必须有足够的权威和足够的工具，包括管制机构的健全和法律的完善。更重要的是管制本身必须出于公心，如果把管制看作寻租的工具，就是行政腐败。

在这些垄断行业，政府和企业的关系显然过于紧密，他们共同制订了这些行业的所有规则。而且，“政府”越来越成为一个非常模糊的概念，是中央政府还是地方政府？是国家计委还是信息产业部？尽管在宏观上都在中央政府的领导之下，但在微观上，他们未必有完全一致的利益和目标，于是也会产生五花八门的管制动机。比如，发放许可证是一种主要的市场准入管制手段，但从彩电生产线到手机，都是“越管制发得越多”。

“政府们”不得不承认，在管理市场经济方面，大家都还是初学者。

内外部的新势力

无限风光在险峰。越是垄断的行业越有人拼命想钻进去。

2002年，温州靠经营牛奶生意发家的均瑶集团与东方航空、武汉航空、武汉高科控股集团共同出资组建了东航武汉航空公司，均瑶持股18%。王均瑶成为中国首位进入航空业的民营企业家，他只用了两个月就从民航总局拿到了“批文”，而且民航总局已经同意他继续收购三峡机场。王均瑶是中国政协委员。

辽宁靠建筑包工发家的民营企业家张宏伟，2001年就努力策划收购中国吉通通信公司接近15%的股份，前后大张旗鼓18个月，最后这项计划被财政部和信息产业部以“持股比例过高”为由否定，张认为这个“理由”很不充分。中国吉通公司后来并入中国网通公司。张经营着锦州港、民生保险公司和一些连锁建材超市，生意做得很大，在民营企业圈里也同样声望很高，但他目前还没有踏入政坛。

包括高盛公司、戴尔公司、新闻集团在内的投资组合，2001年用超过3亿美元的投资换来了中国网通公司20%的股权。美国AT&T通信公司2002年在上海获准成立一家从事增值电信服务的合资通信公司上海信天，这家美国公司还可以在上海经营IP宽带网业务。

中国的铁路和邮政业务仍然完全被国家垄断，但UPS、Fedex、DHL、TNT都已经在中国内地允许的城市开展速递业务，并且和中国邮政系统的EMS展开竞争。

事实上，中国政府也必须履行对世界贸易组织成员国开放市场的承诺，而如果要对外资开放，就没有理由不对内资开放。因此，政府一直在谨慎考虑如何放低垄断产业的准入门槛，让那些在门外逡巡已久的国内外资本家们如愿以偿。

本文原载于IT经理世界