政府顾问的服务空间分析

政府顾问的服务空间分析

汪牧青

摘要：中国改革开放中最经典的一条是“摸着石头过河”，也就是承认在发展中可能会遇到各种问题，要不断学习、不断提升。还有一句古语，叫树一面镜子来照照自己，也就是要在别人的帮助下取得进步。

个人成长、企业发展如此，在市场经济中进行改革的政府也要如此，这也就是提出政府顾问概念的基础。我们清楚政府负有管理国有资产和保证社会正常运行的职责，可以说是最大、最有实力的企业，其行为影响到一个地区甚至整个国家。

政府已经聘请了许多专家，在宏观决策、政府法规方面为政府出谋划策，本文所要讨论的重点将放在具体政务活动，以及需要研究才能达成的顾问目标的服务上，探讨这些方面的服务机会。

关键词：政府行为、政务管理、政府顾问

政府运作与改革

随着市场经济的发展，政府行为也在不断调整，以适应新的发展需求。包括进行政务公开、简化审批手续等等，最为典型的政府变革包括把汽车的号牌资源释放出来，允许个人自由选号，特别的地方在于完全取消了限制，消除特权号码的存在。

政府行为的变化还表现在采购招标、项目审批、工商注册等等方面，这些方面的变化表明政府已经在研究自己的行为，提高决策的科学化水平，同时把对企业发展的影响释放给市场。最终我们所能看到的便是更高效的政府，推行阳光政务的政府。

MBA学员的培养提升了工商企业的管理水平和决策水平，对企业发展做出了贡献；PMP学员的培养提升了项目管理和决策的水平，对科技项目有很好的推动作用；在政府管理方面，MPA的教学同样在培养新的政府管理人才。

政府管理也不仅仅是这些人才能参与的，也需要引入社会的智慧力量，建立政府顾问体系，为政府管理和决策提供服务和帮助。在国外政府投资前，都会聘请专门的顾问公司进行研究，政府的工程项目也要遵循专业的监理程序。我们相信政府顾问是具有很大发展空间的顾问服务项目。

政府运行的社会价值

政府的存在是伴随着国家而产生的，通过对国有资产、税收、军事、外交等管理来保证国家的安全，国民经济的正常运行，机关在君主制的国家政体中也需要政府来完成相应的管理职责，当然过程所称谓的是朝廷。

由此，我们可以看出政府所需要具有的管理功能是多方面和复杂的，比之任何企业都要复杂得多。一般地认为政府是进行政治活动的主体，实际上政府所需要的专业分工是非常普遍的，即便所有的任务都具有政治色彩，但专业知识的渗透也同样是必需的，古时的幕僚体制便是专业人士为政府官员所作的补充。

在现代社会中，国家投资对国民经济的影响更为深远，政府行为对经济的影响也在增大。即便是要求让市场起更多作用，但政府仍然控制了金融、军事、外交等影响国民经济的重要方面。在现在的政府中，专业的职能部门已经开始对专业技能有更多的要求，在专业人员的指引下，政府的行为才更具有科学性，和良好的社会价值。

政府对国有资产的管理职能

资产所代表的物质财富的占有，也可以发挥成为影响社会的能量。国有资产也就象征着国家实力，无论是在国际事务中还是在国内事务中都能发挥影响作用，宏观投资也能牵动国民经济的走向，比如美国曾经推行以工代赈来启动大型工程项目，我们也有西部开发战略，国家的投资倾向同样在带动区域经济的发展。

国有企业进行市场化改革是目前的一种变革趋势，但并不是要消除国有投资，主要是消除政府在一般产品项目上的投资，或者说让投资行为更为市场化。但在城市基础建设上的投资仍将以国家投资为主，采用市场化的投资，把属于公众投资的的项目商业化，最后导致市民负担加重，反而影响城市发展。

如何选择投资方向，结合其他资本来推动地区经济发展，也就更显重要。错误改变投资主体，比如在桥梁、隧道的投资中过多引入商业资本，最后就会在收益与负担上发生矛盾，也就会引起民众对政府的不满和不信任。

政府对国有资产的管理还体现在具体运行的管理中，因为国有投资在逐利方面比较淡泊，也就会引起相应的寻租行为，比如采用承包经营的方式利用国有资产来实现商业目的，许多事业单位的商业化运作都有这样的成分，这的确也是政府管理职能的重要方面。

政府对经济运行的管理

除了对国有资产直接进行投资管理而外，政府也通过产业政策来协调企业的投资行为，引导企业往国家更为需要的方向投资，提供社会投资水平。这几年中国推行的西部开发战略、建设高科技开发区、建设大工业园区都在政策上给予优惠，吸引资金向这些方面倾斜。

政府还有许多手段可以影响经济运行，包括调整金融政策、调整海关关税、调整技术标准等等，企业自然会因应政府的改变而修正自己的行为，以适应这些大环境的变化，找到自己的发展机会，最终的结果便是影响到经济运行。

更具体直接的管理则主要体现在工商注册登记，年审年检，审批受控项目，审批建筑施工项目等。行业的审查、清理、整顿也是政府经常进行的活动，包括对娱乐场所的内容进行检查，对其消防安全设施的检查等。

这些都是我们日常可见到一些管理项目，由此可见政府行为对经济运行的影响力，正是这些管理内容的存在，才使整个社会的经济运行建立的规范的轨道上。

我们所见的政府改革

从上面的分析我们可以看出，政府运行对国家的政治、经济有举足轻重的作用，也涉及到老百姓的生活，比如办理证件、注册结婚、迁移户口都要在政府部门办理相关手续。经过改革开放和市场经济的不断深化，政府也非常重视在运作效率、公开公正等方面进行改革。

最近所推出的2002自选车牌，把汽车号牌资源还之于民，便能体现出政府行为的变化。在项目投资和政府采购方面，各级政府机构都设立了采购招标中心，在努力提供政府投资的管理水平，设立的国有资产管理机构也在按照市场经济的规律办事。

这些变化与中国加入WTO是相称的，消除官僚作风其实也只是政府变革的第一步，踏上仕途的官员所追求的政绩和安稳，与政府服务于民的理念始终存在一定的矛盾，我们有时候也把政府看成是最大的一家企业，在服务意识方面的确还远没有商业机构做得到位。

在政府改革方面，不能单单期望于建立群众的监督机制，对政府行为的研究和从流程上进行规划改革，也同样重要。细致的研究和的工作流程的改变，才能真正有助于政府的改革。

政府决策过程的转变

政府机构有非常典型的权力结构，许多机构几乎是从中央到地方垂直复制下来的，不管规模大小都设立相应机构，其结果就导致官僚主义和形式主义。许多政府决策就是在这样的系统中进行的，也就产生了以权力大小为依归的决策机制。

现在所进行的政府改革正是要消除这种过分权力化的决策过程，引入更科学的决策机制，比如公开的采购、招标、作业流程化等等。采购、招标、项目管理、资产管理这些过程所建立的体系和机制便逐渐影响到政府的决策，形成新的决策机制。

比如招标采购就不会再是某个具有行政级别官员来认定，而要遵守一个程序，投标方可以进行更直接的竞争，决策过程有据可查。其他的决策也一样，在流程化的过程中，自然要指定相应的人员来负责情报收集、文件起草，也要进行决策分析，最后按照程序由负责的官员比准。

这些决策过程也就部分消除了“拍脑袋”办事的因素，使决策过程更加科学、透明、公开和公正。影响政府决策的其他形式还包括对展开市民咨询活动，征集意见和建议；事前进行决策影响评估，研究一项决策对社会和民众的影响。

建立政府顾问机制的价值

无论把政府看成是权力机构还是服务机构，其规模都是任何企业所不能比拟的，运作方面的复杂程度也是不能比拟的。政府行为中大量涉及到各个领域的投资，也就产生了特别多的决策任务，其规模又往往非常之大。

由于涉及到很多的专业和领域，在决策上需要专业知识为决策基础，而事实上却很难做到这一点，首先是决策任务与研究投入的不平衡，政府公务员缺乏足够时间成为行业专家。很容易出现跨专业的决策任务，实际上这些决策的质量也就得不到保证。

要扩充足够的专业人员到政府中是办不到的，对专业的研究毕竟不是政府的日常行为，唯一的办法是在进行决策前，通过学习来充实专业知识，提高决策能力。另外更为有效的是请行业专家提供咨询服务，也就是部分代理这些方面的决策权，而政府人员则关注到决策过程上，和协调外部资源上。

利用社会的智力资源建立政府顾问机制，才可以弥补政府在专业方向上的不足。专业顾问的介入并不是要降低或削弱政府的决策权力，专业顾问的任务只是为政府进行具体的研究，提出解决方案，最后的决策权力并不会转移，也就是说签字权不会下放，不会大权旁落。

决策与研究方面的顾问服务

在宏观经济政策方面，政府的作用有其重大，通过调整金融、税收、海关、投资优惠等政策，对国家和地区经济产生影响，宏观经济决策不仅仅需要政府领导人的正确决策，与来自经济学家、社会学家对整个经济运行状况的观察研究，对国际国内形势的分析是分不开的。一直以来政府也比较重视在这方面的听取专家的建议。

但这些建议不能仅靠个别专家的一己之长，需要通过周密的研究来得到的宏观经济运行状况的资料，由政府来下达这些研究任务，才能真正保证专家意见的正确性，也才能体现出为政府提供服务的真正价值。

宏观决策研究服务

现在很多城市在搞新的建设活动，而且都有鲜明的主题，比如强调高科技城市、学习型城市、旅游城市、环保城市等等，这些属于政府管理中的战略发展方针，其实都出自政府顾问之手，这些地方的政府负责人已能采用诚恳的态度来吸收好的想法。

许多宏观决策应该是建立在认真的研究之后进行的，政府部门的调研是决策依据之一，而把宏观决策的影响评估交给顾问公司来做，同样是值得采纳的方式。中国加入WTO、以及西部开发战略，便普遍受到专家学者的关注，如何开发、如何启动、如何投资都被广泛讨论。

香港在修建机场及青衣大桥时，都聘请了专业顾问公司对投资的影响、效益进行过充分的评估，他们所做的不仅仅是在政府召集的会议中发言，而是进行深入的研究，用数据和事实来对这些投资项目的影响进行分析评估。

在葛洲坝建设项目上，中国政府进行了几十年的研究论证，这些研究的承担者所扮演的角色也就是政府顾问。

地区经济发展研究

要发展地方经济总要对自身的优势进行分析，需要进行研究才能获得结论，过去的的习惯是邀请专家来开会，听取专家的意见。但是，如果没有研究上的安排，专家的意见也是没有依据的，需要做的应该是建立顾问研究的机制，请专家来设计研究方案，通过调研用事实和数据来说明问题。

如何带动地区经济的发展是地方政府所关注的事情，一些地方也把研究课题交给研究机构或大学，现在一些市场调查公司也能获得一些研究机会。深圳市拟建立企业服务质量指数，来推动企业服务水平的提升，需要进行客户满意度研究，便会建立顾问团来为政府提供直接服务。

对地区经济发展的分析需要科学的研究过程，政府顾问应该不是孤立和个体运作的，在决策时也就不仅仅是召开专家会议一种单一的方式，需要给专家时间、经费来进行调查和研究，包括进行跨地区的横向比较研究。

公用事业投资研究

公用事业投资是政府负责管理的重要投资项目，比如道路、水电、填海工程等项目，大型的博物馆、音乐厅、歌剧院、体育运动场馆、学校也都是政府要负责的投资项目，而且对国家或地区经济的发展有举足轻重的意义。

这些国家或地区的战略性投资，需要进行详细的研究，相邻地区的重复投资现象在我们国家还比较普遍，比如音乐厅、歌剧院、医院的大型医疗设备等方面，便缺乏相互协调。有一个根本性的问题在于投资主体与受益主体相背离，获得投资的事业单位当然从本位主义出发，投资规模越大越好，设备越先进越好。

现在比较多的方式是由政府划款，单位决策，事前缺少由专家进行周详研究的过程。这里要强调的是即便召集了专家会议，专家根据经验得出来的意见或许就不足以作为决策依据。建立进行研究，确定市场需求、投资收益才是更科学的方法。

垄断行业的价格与服务研究

在一些投资巨大的行业，如地铁、电信、水电供应等，和一些需要行业管理的行业，比如出租车、公交运输等。很容易形成垄断性局面，而垄断价格可能会影响到国计民生，因此政府在价格上要进行管理给与指导，平衡消费者和投资者之间的利益。

在国外，价格听证会是很普遍的做法，我们也开始就通讯、铁路运输举行过听证会，而更广泛的社会监督机制同样有必要建立，透过专门跟踪市场动向的调研公司为政府管理提供依据，也是整个管理体系中不可或缺的部分。

如果价格方面比较通行的做法是采用价格听证会的形式来判断其合理程度的话，服务方面的研究更好的做法是进行客户满意度的调查，进行客户满意度分析研究才能对服务质量进行完整分析的方法。因此国家要将建立客户满意度指数，作为政府管理和城市形象的指标。

政府形象评估

企业排名、评级、标志认证等等，可谓形式多样。这些做法的目的在于提升企业的服务形象，维护企业声誉，是市场经济的产物。我们看到政府的改革，也体会到最近这几年政府的服务职能在加强，但就服务意识、服务流程、品牌形象而言改进不多。

既然是服务，就要强调服务意识和形象树造。政府同样需要形象评估，以使其有足够的认知度，成为城市服务质量体系之中的一面旗帜，也能切实为吸引投资做出贡献。实际上，外商投资首先会对投资区域的政府进行详细的研究，进而作出决定。

我们对企业采用顾客满意度来评价企业的服务服务水平，从而获得企业认知度等方面的资料，找到改进的方向。其实政府服务，同样可以引进客户满意度这样的研究方法，把企业看成是代表经营一方经济的主体。

政府事务中的顾问服务

在宏观经济的运行方面，专家的作用好像容易总结出来，因为对复杂的社会现象和经济现象的观察，的确需要非常专业的学问，比如张五常的制度经济学，需要经过多年的研究，才能得到总结出一套新的分析方法，来研判经济和社会运行状况，并提出发展建议。

在政府的日常政务活动中，我们也能看到许多专业方面的操作，比如大型投资项目的决策和管理，政府采购中的招投标活动，其他面向企业或个人的管理，都涉及到专业知识，或服务水平的提升，同样有建立顾问机制的价值。

政府采购中的顾问服务

政府运行需要大量的物质，过去是划款到各单位自行采购，因为没有规模也没有具体的管理规定，采购成本无法控制。因此，政府进行了一系列改革，设立了采购招标中心，而且制定了相应的法规。

在政府实行采购招标管理的时间并不长，〈招标法〉中也没有具体到操作层面。顾问公司参与政府采购服务包括采购流程制定、采购管理规划、采购中心组织设计等基础建设方面，通过帮助政府有效运行来实现服务价值。

在具体的采购个案中，顾问公司也可以发挥自己的专长，比如协助撰写标书、参与开标评估、跟进采购合同的执行等等。对供应商的服务质量、信誉、产品合法性等方面的检查审核，也是顾问公司可以承担的具体任务。

投资项目中的顾问服务

政府在大型投资项目方面，已经在注意到进行调研和发挥专家的作用，但在投资操作上还有待进一步完善。工程建设项目投资规模大，牵涉金额高，其实际操作更为困难，专业顾问公司的作业可以更好地发挥。

大型工程的投资效益、对地区经济、环境的影响也需要进行周详的研究分析，才能得出结论，专家论证也必须建立在进行调查研究的基础之上，这些具体的工作更适合交给具有调查研究能力的机构来做，比如研究机构或市场调研公司，信息资源产业化的结果必然使民营的数据公司也有提供资料的能力。

而工程项目的标底设计更是非常专业的工作，一些工程顾问公司会在工程预算上积累起经验和资料，来帮助投资方完成投资预算。由他们来完成投资论证、设计工程标底才能使项目招标管理有可操作的依据。

工程项目的监理同样需要专业监理公司提供服务，用国家标准、规范及项目合同来监督工程项目的实施，保证政府工程的质量。

政府活动的顾问服务

当然政府的工作还包括要争取国家在国际生活中地位，比如进入国际组织、举办国际会议等。近年里，最为重要和特别的事情便是中国加入WTO和申办奥运这两件事。政府所投入的人力、物力都非常巨大，也得到外脑的直接帮助。

经济学界所进行的关于加入WTO对中国的影响，自然也纳入到决策层的视线中，他们也在中这些讨论中汲取养料、坚定信念，来争取最好的加入条件。完全可以认为中国加入WTO将成为经济发展史上的一个转折点。

申办奥运的努力更是直接有顾问公司在帮助政府策划安排，如何接待、如何宣传北京都在申奥委员会的详细策划之中。而且动用了包括世界冠军在内的各方人士的大力支持和配合，北京申奥活动的确已不仅仅停留在政府层面，更多民众的关心与支持是不可少的。

在民族节日里，政府也要组织许多活动来庆祝。把节日庆典和经济挂钩也是比较普遍的做法，具有专长的策划公司往往在这些活动中承担重要任务。

日常政务中的顾问服务

政府具有对社会经济活动的管理职能，也同时具有服务于社会经济和老百姓的服务职能。办理工商登记、发放汽车牌证、办理出国护照等业务都是典型的服务功能，也是日常政务工作的一部分。无论是内部的管理还是这些外部的服务，都是政务的组成部分，需要不断提升效率。

由于竞争关系，企业非常关注在为客户提供服务过程中的效果，期望能最大程度地提升服务质量，获得更高的客户满意度和忠诚度。政府行为其实也在为城市发展争取更多投资、更多人才服务的，提高服务意识和水平同样重要。

政府政务管理便涉及到作业流程、工作职能、岗位分析等一系列问题，与企业的流程管理和人力资源管理是一脉相通的，也需要得到来自专业公司的帮助，比如帮助设计工作流程，进行素质培训，并进行调查评估等。

各地都设立了党校，为公务员提供培训服务。但更为专业的培训则可以与顾问公司结合起来进行，比如招投标管理、信息化决策等。

服务流程优化

企业获得客户赢得市场的关键在于服务，这一点已经重分配市场经济所验证。政府行为中也开始转变观念，把工商注册、办理护照、发放车牌看成是政府的服务行为，这种观念的转变的确是受欢迎的，原来在办公桌前办理的事项转到柜台上办理，感觉的确好很多。

当一些需要政府管理的事情成为公开的流程时，政府的运作的确也就不再是一种权力的拥有，而是进行文件的登记、备案等工作，服务理念不仅能提升政府的形象，对经济发展无疑也是有贡献的，宝贵的时间便能因这些职能变化而节约下来。

一直以来便有专家学者在研究企业的服务，以顾问的形式帮助企业不断改进，把服务当成企业长期持续发展的的重要因素。政府服务也同样可以引入专业的指导，进行流程优化，提升服务质量和水平。

在工商、交通、户籍管理等部门中，政府的管理职能向服务职能转变的过程中，服务流程优化等方面的顾问服务机会便广泛存在。

对公务员的培训

学习型组织所强调的是终身学习，不断提升。学习型企业的员工，不仅需要完成日常工作，更要通过学习来保持适应环境变化的能力，政府公务员也同样面临来自环境变化的挑战。典型的情况是电子政务推广中，公务员需要能够掌握和使用电脑，也就形成了学习的需求。

对公务员的培训也不仅仅是这些技能上的培训，政务管理、投资管理都将成为公务员从政工程中需要具备的能力，各级政府所进行的处、局长公开聘任，也就是说公务员的职业生涯不能单靠资历，而且需要理论上的提高和补充。

面向公务员的培训服务便可扩展到技能、理论的各个层次，长期的教育任务自然会由党校、大学等机构来承担，服务技能和其他短期培训，也存在由顾问公司提供服务的机会。许多面向社会的培训课程同样可以用来服务于政府，比如电子政务、信息化建设等培训课程，就是近期最适合推出的内容。