电子政务走钢丝？

电子政务走钢丝？

本报记者 吴晓伟 曾艳涛 高颖

有人笑谈，电子政务其实是IT厂商的又一场“阴谋”。且不论其真假，但面对急剧升温的热潮，电子政务该如何评估效益和控制风险？

老张这几天觉得很窝囊，单位的工资迟迟未发，几次找局长又被以各种理由打发。无奈家里媳妇催得紧，老张只好再次敲开了局长办公室大门。

没等老张开口，局长就告诉他：“单位已经实现网上办公，以后所有问题都上网解决。” 由于单位仅有的一台电脑在局长办公室，老张跑了三站路终于找着网吧，给局长信箱发了信。未几，局长回信：速来办公室领工资。

领到工资的老张，面对记者的采访不免感慨万千：“还是电子政务好！”

这是一则流行于网上的笑话，但却道出了目前电子政务极易陷入的尴尬状态。

由于缺乏效益评估、风险控制等机制，我国的电子政务面临基础网络大量重复建设、应用停留表面等现实问题。伴随电子政务的升温，这种机制的形成就显得更为迫切。否则很可能出现一哄而上的局面，那将造成难以估量的损失。

显然，电子政务已经被放在了“钢丝”之上，效益评估、风险控制等机制的建立势在必行。

那么，电子政务的效益该如何评估，风险该如何控制？6月2日，在本报的发起下，一批电子政务专家、学者坐在了一起，就相关热点问题进行探讨，力求寻找一条可行之路。

评估效益

搞网络、买设备，再加上一套方案，这样的电子政务谁都会搞，但要讨论电子政务的效益却相当困难。

电子商务的效益是什么，ERP的效益是什么，MIS的效益又是什么？这样的问题已经有很多人试图去解答，但一直很难有确切的答案。关于电子政务效益的问题也一样。

一般而言，我们笼统地把效益分成经济效益和社会效益，电子政务首先是社会效益。社会效益是个大问题，要把它讲清楚需要设立许多目标来评价。不过事实上，我们对这些目标都非常含糊，好像说一句社会效益就什么都有了，所有的问题就可以不用计算了。

正是这种缺乏对电子政务效益的有效评估造成了目前的种种问题。中国信息协会常务副会长胡小明认为，没有人认真去做电子政务是因为没有动力，“为什么来做，对他的升职、提职有什么好处，对他的收入有什么好处？没有一个激励机制，即便有人做了，也只是学雷锋，这种短期冲动是不可持续的，是不行的。”

从地域上来说，对于动力机制的需求，北方比南方更为迫切。据胡小明介绍，南方的动力机制已经逐渐跟国际接轨，基本上是因为城市竞争很激烈。如果电子政务做好，就可以把资金拓展过来，把业务做好，提高税收。但北方更多的是提一些理论化的问题，没有真正的东西，非常空洞。没有动力，电子政务很难有持续发展。

专家们认为，要让电子政务可持续发展就必须对其效益进行评估。不过，电子政务同大多数的新经济一样，并不能很快转化为实在的价值。美国商业部曾做过测算，从1984到1995年期间，互联网整个产业对GDP的增长贡献了三分之一以上，劳动生产率提高了0.7％，工资增加了4.7个百分点，但是所有的互联网服务商几乎自己都没有赢利。

与互联网产业有关的都有了较大的提高，但它本身经营的服务并没有赚到钱，甚至还赔钱,这正是新经济跟传统经济不一样的地方。信息产业部电信研究院副总工杨培芳认为：“电子政务的效益有可能是错位的，投资者可能没有得到效益，没有投资的反而得到效益。”

电子政务效益的错位增加了建立评估机制的难度。胡小明认为，要解决这个问题，一定要先用形式化把它设计好，然后专家再把形式化的东西做好。以简单的信息共享为例，我们需要把信息单列出来进行处理，然后设计共享的问题，这里会涉及很多改造。而资料的网上开放，则更是需要从没有任何设计的最简单的东西做起，每一步都不能有漏洞。

所有与会的专家都认为，电子政务一定要可测。按照控制论来说，不可测的东西必定是不可控的，只要不能明确地测量，公布的事情就统统都是骗人的。“如果有20个指标的数据要对社会公开，这20个指标就要设计好。看看你是不是有20个指标，即便只完成了19个，这个东西也是不可测的，数据就是不正确的。”

对电子政务的效益进行评估，国外已经有类似的应用。6月13日，在上海举行的第三届亚太地区城市信息化论坛上，美国前副总统戈尔在介绍电子政务建设经验时表示: “我们在让每一个机关上网的同时，建立了一些具体的业绩评估，对联邦部门的每一个计划进行评估，结果显示各个部门的质量是很不一样的。” 

确立第一目标

美国学者西蒙在《决策管理科学》和《人文设计科学》中提到一种设计方法，叫做“没有终极目标的设计”。为什么没有终极，因为真正长远的事情目标本身在变。

要使对电子政务的效益评估变得可操作、可测量，就必须为电子政务确立目标。正如中国信息学会理事长、人民大学信息系主任陈禹所说的，“所有不可测的都要设立一个目标”。

按照专家的观点，目标是分层的，一个长远的目标可能比较大，但一定要把它细化，细化到每个阶段。如果说总体目标是一个大梯子的话，那么项目目标则是梯子里面的每一个台阶。大梯子可以摸不清，但每一个台阶必须清楚，“否则可能会摔死”。

电子政务也一样，没有明确的第一目标，也有可能“摔死”。比如说企业信息化，到底怎么用信息化帮助提高效益，就需要进行分析。如果你需要五个信息，但现在只能收到三个，这就涉及到信息系统的改善。在改善系统时，就要问数据从哪里来，需要多少设备。这时候定下的目标就必须是具体的，如花100万买计算机。这样，两个原本无法得到的信息现在可以得到了，问题也就解决了。

设立目标的另一个好处就是使电子政务在建设过程中可以随时调整。胡小明表示，我们可以不在意最初的第一个设计，可能设计的东西并不确定，但有一套机制，可以往前走几步就来审视一下，随时进行调整。“这样，尽管最终目标没有落实，但是我们的每一步目标是落实的，而且是在进步当中。”

现在的关键是要设立电子政务的第一个目标，也就是寻找电子政务的第一级阶梯。那么，什么是电子政务的第一级阶梯，是决策支持还是政务公开，是提高效率还是为群众提供更好的服务。在这里，与会的专家、学者第一次产生了分歧。

中科院研究生院霍国庆教授认为，电子政务的第一目标是决策支持。按照霍国庆的观点，电子政务的主要任务是为领导人的决策提供信息，是决策信息的保障。不过一些专家并不同意这种观点。胡小明表示，对于领导人决策来说，信息在这个总量渠道里面只占很小的一部分。而国家信息中心学术委员会办公室主任陈玉龙也表示这一目标还有很多东西需要显微化，“信息会有一个筛选、过滤的过程，筛选人的观念、职能部门等将会影响筛选结果。人为因素会影响最终结果。”

陈禹的观点比较倾向于简化工作流程。陈禹表示：“如果只是提高效率，恐怕目标低了一些，而决策支持目前很难做到，况且如何评估效益也是一个大问题，显然流程简化则更为实际一些。”

中国信息经济学会秘书长兼常务副理事长方美琪则认为政务公开很重要。“你干的事要让我们清楚，才能知道服务好不好。”这一观点得到了胡小明和人大信息学院副教授王明明的支持。胡小明认为，电子政务的核心是改善政府和社会的沟通，其它如提高效率之类的事情OA就可以做，没必要提到电子政务的高度；王明明的观点则认为，政府的运作存在道德风险，需要有一个机制促使它不得不做出一些改进，需要有透明度。而目前，政府基本上做到了办事程序公开。

控制风险

如果你有机会到海南或北海，你会看到很多烂尾楼工程。实际上，现在的电子政务建设有近95%都是“烂尾工程”，只是无法用眼睛衡量而已。

现在，我们来看看电子政务的“烂尾工程”是怎么建成的：先弄网，然后弄机房，仓库都弄出来了，最后看一看货架子上没货，去找，货都没有了，买的路由器、计算机都来了，上面没什么应用。现在好多单位都是这样。“初一开发的网络一直放到三十，还是没有动过。”专家们这样形容“烂尾工程”。

从决策到实施，这种技术骑在应用头上的做法给电子政务带来了巨大的风险。

据专家介绍，电子政务的建设应该考虑政府当前最迫切的需求有哪些，有没有办法通过网络环境来实现。首先要从现实出发，花钱花精力把信息资源整理出来，然后进行处理。第三步提出应用软件数据库，第四步看有没有必要建设信息系统，这时才涉及到盖机房、加人员、加编制等问题。就是从应用出发提出对信息资源的需求，根据信息资源的处理决定信息系统的处理，然后决定是不是需要盖机房，需不需要增加编制，最后决定网络。

对于风险的控制，关键在于机制的形成。专家们希望形成一个方案，各个地方在搞电子政务的时候，必须针对需求、目标组织一个专家委员会，并提报方案进行讨论。中国信息经济学会常务理事左美云建议，在做电子政务时，可以花钱将各地的专家挖过来，针对初步的方案进行测评和完善，这样可以降低决策风险。而在具体实施过程中，可以考虑用监理制度来进行约束，控制实施风险。不过，这仅仅只是一种建议。要建立起约束地方电子政务建设的机制，需要形成标准，形成规范、法律、法规、制度，这需要投入很多的资源。

不过可喜的是，电子政务的种种问题开始得到了政府、企业以及专家学者的重视。6月9日，由书生公司组织的IT沙龙邀请了电子政务标准化总体组组长怀进鹏、北京市委市政府信息中心主任王元京以及IBM等企业代表一起就“电子政务标准化”问题进行了探讨。而西部重镇兰州也开始尝试用“官举民办”的思路开展城市信息化建设。

本文原载于计算机世界报