尴尬电子政务

尴尬电子政务 
 
 张旭东  

 
    一轮大跃进式的电子政务建设后，涂抹上IT牌化妆品的政府显得现代而又新潮，但在其背后却是一个个的信息孤岛。政府流程再造似乎还并非IT企业所能承受之重。

　　就连IT和互联网技术极度发达的新加坡，也只是希望在5年内用电子的方式处理25％的政府事务。更何况中国。电子政务只能在尴尬中慢慢等待。

　　
　　在刚刚过去的一个月左右的时间里，电子政务再次成为人们关注的话题。随着“中国首届电子政府--公共管理论坛”开幕，电子政务效益问题研讨会、电子政务的标准化研讨会等先后在北京举行，政府、厂商、专家次第登场亮相。看起来，电子政务将成为IT应用的新大户。　

　
　　这自然是一种利好消息。对仍然在寒冬中负重前行的IT企业和希望能用信息化带动工业化的政府来讲，能寻找到新的热点肯定令人欣喜。可惜的是，以上研计会的主论调已经不再是电子政务的光明前景。大家拿不出具体的成功案便函，而对于电子政务实施过程中暴露出来的种种问题，例如泡沫、重复建设和信息孤岛等病症，却不遗余力地予以声讨。　　

　　1999年1月，政府上网工程启动，三年建设期结束时，出台了一份看起来很不错的成绩单， 绝大部分政府部门都已建立了互联网站，70%以上的地市级政府在网上设立了办事窗口；到2001年底，以gov.cn注册的政府域名总数达到5846个，网站多达3000多个。　　

　　数字虽然能说明一些问题，但它更像一块海绵，挤一挤，抖落了许多水分。登陆不少政府网站，你会发现或者内容长时间没有更新。类似于“死站”；或者网站上只有区域概览、领导人名单、部门通讯地址、电话号码等几个可怜的信息，好一些的也只是介绍政府的职能、法规、政策、办事程序，相当于“空站”。政府上网工程成了政府部门的互联网网粘贴。这还只是浅层面症结，更大的病症还在于设计中的政府与政府、政府与老百姓的交互和沟通尚没有实现。1999年开始的政府上网工程希望各级政府尽快进入网络社会，虽然北京、上海、深圳以及南海等地区城市信息化的的进程要快一些，但总体来看距离目的地还很遥远。　　

　　当然，从20世纪90年代初中央和地方党政机关办公自动化（OA）工程起步的电了政务并不只是意味着政府上网，最重要的应该是政府业务流程的计算机模拟处理与再造。“电子政务从某种程度上说成了有强烈政治意愿并对IT技术有所了解的政府官员的一个机会。”IBM莲花软件中国区总经理刘洪认为，这些人希望借助IT技术的手段完成政府的变革，在为老百姓提供更优秀服务的同时实现自己的政绩。　　

　　政府的变革说白了就是要从“吃喝拉撒全管”的管理角色向服务角色转变。国家信息化专家咨询委员会副主任、联合国经济和社会事务部高级顾问周宏仁博士提出，随着信息时代的来临，政府组织形态应该由传统金字塔模式的垂直结构向水平的网状结构转变，政府由多层次、多部门，以“管”为目的，向一个“智能的”、以“客户”为中心的方向转变，而所有的变化都必须基于IT和互联网技术。　　

　　很显然，周宏仁认为，技术在政府变革中并非只是一味补药，而更应该是一把手术刀。广东南海市的电子政务一直被当作典型，2001年记者曾深入采访，感受到网络可能带给政府的变化和触动。南海的领导认为政府应当充分利用网络的公开、公正和公平特性，实现政务公开，根除腐败。　

　　南海已经通过建设政府信息网络系统，构筑了市、镇区、村三级行政联网体系，使政府内部业务流程实现电子化和网络化，网络上可以跑公文，例如请示、会议通知等。目前，南海正在进行行政开支结算中心的建设，希望将南海市所有行政开支的申请、报销部通过网络处理。另外，这一计算中心还将承担公开招标和集中采购的任务。这种改革完成立后，原先存在于每一个部门的财务系统都将被撤消，附载在一张大网络上的财政将变得更加有效，也能有效规避资金浪费和腐败的出现。然而，有人士指出，南海政府的变革带有相当的唯技术论色彩，是否行得通，还要经受时间检验。　　

　　南海有政府班子的强势推动，但说起来，它还只是一个人口100万左右的小城市。作为超大型城市的北京，在规划电子政务时就慎重许多。北京市委市政府信息中心主任王元京被不少人称为北京市的CIO，他希望首先用IT技术固化政府业务流程，然后再去寻找流程再造的可能。　

　
　　到底是按部就班还是一步到位，这是不同政府走向电子政务时的不同路径，对此无人能予以评述。在IT企业为政府提供技术支撑与服务时，政府是电子政务工程的甲方，而IT企业则是乙方，它的任务是以技术手段满足政府需求。在电子政务工程中，IT厂商几乎没有什么发言权。更主要的因素还在于，现在对政府的系统需求有比较多的了解和感悟的电子政务厂家寥寥无几，他们不知道政府原有流程如何，更不用说对政府流程的改造，基于以上原因，至少从目前来看，政府业务流程重组和再造还并非IT企业所能承受之重，更为关键的是：政府流程再造带来的将是政府结构的变化和权力的转移，传统的政府运转模型和电子政务运转模之间会出现冲突和不适业。虽然一些政府中正在出现基于互联网技术的网络会议、网上行文、网上纳税等政务交互服务，但这些大多还处于试点中的服务，最终是否能得到政府中大多数的支持并进入大规模的应用，还是个未知数。导致的结果是：目前的电子政务多数停留在用计算机系统去模仿传统的手工政务处理模式，即便厂商有实施流程再造的能力，由于针对的是政府这个特殊行业，流程再造还是很远的事。有人非常现实地说，对中国企业进行流程再造都非常困难，政府变革就更不可控了。这直接导致电子政务这块蛋糕其实不像厂商们预想的那么大。　

　
　　电子政务的建设尚处在打地基的初级阶段，另外一个重要问题又露出端倪。由于各个部门自行开发自己的系统，系统缺乏标准化、规范化和可兼容性，信息资源难以共享，政府内部、政府与政府之间的互联互通无法实现，双方的互动更是不可能，一个个电子政府的信息孤岛却显露出来。　

　　2002年1月，国家标准化管理委员会和国务院信息化工作办公室成立了电子政务标准化总体组。该小组20多员干将耗时5个月，征集多方意见，从网络基础设施、应用支撑和面向应用三个层面，初步拿出了包含总体标准、应用标准、应用支撑标准、信息安全标准、网络基础设施标准以及管理标准6大部分组成的电子政务标准化意见。小组组长为北京航空航天大学副校长怀进鹏，他希望能用标准化的尺子规范电子政务工程建设。　　

　　就在信息产业部主导电子政务标准化设计的同时，科技部组织一批专家也在进行同样的工作。两个标准都还没有推出，业内已经开始弥漫谁有资格制定标准、标准的推出是否适时的质疑，至于未来IT厂商和政府，是不是会遵照标准执行，又会采用谁的标准，则更是后话。

　　
　　电子政务这个行业虽然看起来混乱，但在不少IT厂商眼中，这根本不算什么。包括IBM、联想这样的巨头公司以及美髯公、书生等意图在电子政务行业掘金的厂商，对这个市场的判断十分乐观。据国匙网政府采购研究中心分析，2002年，电子政务的政府采购规模能够达到2000亿元。在未来5年内，这一数字还将以20％以上的速度增长。据有关资料显示，中国政府系统从中央到地方共分5级，除中央政府的70多个部委级单位外，有31个省级政府、333个地区级政府、259个地级市政府、400个县级市政府、2674个县级政府、约45000个乡（镇）政府。包括北京书生公司董事长王东临在内的不少人认为，如此庞大的政府系统以及相应的公共服务体系，如果全面实施电子政务，将为IT及相关产业提供巨大商机。　　
　　先不论这块蛋糕是否真那么大，反正企业已将电子政务炒得火热。各家企业大打“民族牌”、“关系牌”，但真正切入到政府电子政务并不是那么简单。在王元京看来，中国政府业务体系的特点是条块分割，这些条条和块块都形成了自己业务处理的惯性，几乎所有应用系统的需求都有所不同，IT企业从政府那里签到的单子更类似于项目，其结果就是，IT公司很难做出建立在标准化和模块化基础上的产品。虽然部分企业可以在顾问咨询、电子政务的网络框架设计等方面形成自己的核心竞争力，但没有产品相当于单腿百米跑，跑不快也跑不远。　

　
　　就此，对电子政务行业中是否会成长出一批较大型的IT企业，IBM的刘洪摇头表示难以预测。

　　其实，最令电子政务这一市场尴尬的，还要算谁来操作、谁来使用这些功能。作为电子政务领头羊的南海市，曾经先后组织过三次从市官到村官的培训。培训内容是如何给电脑开机、如何用Word编辑文件、如何上网浏览网页。说起来也许让人难以想象，但事实就是如此残酷。就连IT和互联网技术极度发达的新加坡，也只是希望在5年内用电子的方式处理25％的政府事务。更何况中国。　

　
　　俗话说得好：“不能一撒米就要鸡下蛋。”所以，电子政务只能在尴尬中慢慢等待。 

 
本文原载于 IT经理世界