旅游行业研究报告－－行业政策及发展规划

旅游行业研究报告－－行业政策及发展规划

行 业 政 策

为 加 强 旅 游 规 划 管 理 ， 充 分 发 挥 旅 游 规 划 在 旅 游 开 发 和 建 设 方 面 的 指 导 作 用 ， 促 进 旅 游 业 健 康 、 持 续 发 展 ， 1999 年 国 家 先 后 发 布 了 《 旅 游 发 展 规 划 管 理 暂 行 办 法 》 和 《 导 游 人 员 管 理 条 例 》 。 《 旅 游 发 展 规 划 管 理 暂 行 办 法 》 适 应 当 前 需 要 ， 有 很 强 的 针 对 性 ， 针 对 如 何 把 旅 游 业 培 育 成 为 新 的 经 济 增 长 点 ， 充 分 发 挥 旅 游 业 促 进 当 地 经 济 发 展 的 关 联 带 动 作 用 等 ， 明 确 全 国 旅 游 发 展 规 划 和 地 方 各 级 旅 游 发 展 规 划 的 管 理 工 作 分 别 由 国 家 旅 游 局 和 地 方 各 级 旅 游 局 负 责 ， 旅 游 资 源 开 发 和 旅 游 项 目 建 设 应 当 符 合 旅 游 发 展 规 划 的 要 求 ， 遵 从 旅 游 发 展 规 划 的 管 理 。 《 旅 游 发 展 规 划 管 理 暂 行 办 法 》 还 针 对 旅 游 发 展 规 划 的 编 制 原 则 、 依 据 、 内 容 、 方 法 和 程 序 以 及 规 划 的 审 批 和 实 施 等 方 面 提 出 了 规 范 性 的 要 求 。 [20] 《 导 游 人 员 管 理 条 例 》 是 为 规 范 导 游 活 动 ， 保 障 旅 游 者 和 导 游 人 员 的 合 法 权 益 ， 促 进 旅 游 业 的 健 康 发 展 ， 1999 年 5 月 14 日 经 国 务 院 总 理 签 署 发 布 的 。 施 行 8 年 的 《 导 游 人 员 管 理 暂 行 规 定 》 同 时 废 止 。 [21]

近 年 来 ， 旅 游 行 业 管 理 逐 步 上 升 到 依 靠 行 政 法 规 和 标 准 化 共 同 支 持 阶 段 。 1993 年 , 以 《 旅 游 涉 外 饭 店 星 级 的 划 分 及 评 定 》 的 颁 布 为 标 志 ， 启 动 了 旅 游 行 业 的 标 准 化 工 作 。 同 年 ， 国 家 旅 游 局 专 门 设 立 了 负 责 推 进 全 行 业 标 准 化 工 作 的 机 构 和 人 员 。 1995 年 ， 经 国 家 质 量 技 术 监 督 局 批 准 ， 全 国 旅 游 标 准 化 技 术 委 员 会 正 式 成 立 ， 标 志 着 中 国 旅 游 行 业 标 准 化 工 作 进 入 了 新 的 发 展 阶 段 。 几 年 来 ， 中 国 旅 游 行 业 已 上 马 18 项 国 家 标 准 和 行 业 标 准 ， 内 容 涉 及 旅 游 行 业 发 展 的 各 个 要 素 。 其 中 ， 《 内 河 旅 游 船 星 级 的 划 分 及 评 定 》 、 《 导 游 服 务 质 量 》 、 《 旅 游 服 务 基 础 术 语 》 、 《 游 乐 园 （ 场 ） 安 全 和 服 务 质 量 》 及 《 旅 游 涉 外 饭 店 星 级 的 划 分 与 评 定 》 （ 修 订 版 ） 等 五 项 国 家 标 准 和 《 旅 游 饭 店 用 公 共 信 息 图 形 符 号 》 、 《 旅 游 汽 车 服 务 质 量 》 、 《 星 级 饭 店 客 房 用 品 质 量 与 配 备 要 求 》 、 《 旅 行 社 国 内 旅 游 服 务 质 量 要 求 》 等 四 项 行 业 标 准 已 正 式 发 布 实 施 。 [22]

近 期 发 展 重 点

1999 年 , 国 家 旅 游 局 确 定 新 的 工 作 目 标 ： 实 现 旅 游 入 境 6400 万 人 次 ， 创 汇 132 亿 美 元 ， 国 内 旅 游 6.8 亿 人 次 ， 旅 游 收 入 2700 亿 元 人 民 币 。 全 年 力 争 实 现 国 际 国 内 旅 游 总 收 入 3800 亿 元 人 民 币 ， 比 1998 年 增 长 10 ％ 。 为 此 ， 国 家 旅 游 局 制 定 了 工 作 部 署 ， 明 确 1999 年 的 主 要 工 作 为 ： 加 大 宣 传 力 度 ， 积 极 开 拓 国 际 市 场 ， 加 强 国 内 市 场 促 销 ， 使 旅 游 业 形 成 国 际 国 内 两 个 客 源 市 场 共 同 发 展 、 互 促 互 补 的 格 局 。 在 积 极 发 展 国 内 旅 游 方 面 ， 将 围 绕 实 施 政 府 主 导 型 战 略 ， 培 育 市 场 ， 引 导 消 费 ， 扩 大 内 需 ， 同 时 处 理 好 国 际 与 国 内 旅 游 接 待 设 施 互 补 兼 顾 的 关 系 。

1998 年 国 家 旅 游 局 开 展 的 创 建 优 秀 旅 游 城 市 工 作 全 面 带 动 和 提 高 了 旅 游 业 的 发 展 。 1999 年 ， 国 家 旅 游 局 将 围 绕 巩 固 创 优 成 果 ， 提 高 创 优 质 量 ， 深 化 创 优 内 涵 ， 扩 大 参 创 范 围 ， 将 该 活 动 引 向 深 入 。 1999 年 初 ， 国 家 旅 游 局 又 就 如 何 组 织 第 二 批 城 市 开 展 创 建 “ 中 国 优 秀 旅 游 城 市 ” 工 作 做 了 部 署 。 在 桂 林 召 开 的 全 国 旅 游 工 作 会 议 暨 创 建 中 国 优 秀 旅 游 城 市 工 作 会 议 上 提 出 “ 进 一 步 抓 好 创 建 工 作 ， 巩 固 创 建 成 果 ， 提 高 创 建 质 量 ， 深 化 创 建 内 涵 ， 扩 大 参 创 范 围 ， 促 进 中 国 旅 游 业 全 面 发 展 ” 的 工 作 思 路 。 国 家 旅 游 局 希 望 通 过 深 入 开 展 “ 创 建 ” 工 作 ， 把 “ 政 府 主 导 型 ” 发 展 旅 游 业 的 战 略 落 到 实 处 ， 进 一 步 改 善 城 市 的 旅 游 业 发 展 环 境 和 旅 游 环 境 ， 增 强 城 市 的 现 代 旅 游 功 能 ， 确 立 旅 游 业 在 城 市 经 济 社 会 发 展 中 的 重 要 产 业 地 位 ， 提 高 城 市 居 民 的 生 活 质 量 ， 促 进 城 市 两 个 文 明 建 设 的 发 展 ， 推 动 城 市 建 设 向 国 际 化 、 现 代 化 的 目 标 发 展 ， 增 强 城 市 旅 游 业 发 展 的 后 劲 ， 真 正 把 旅 游 业 培 育 成 为 新 的 经 济 增 长 点 。 [24]

1999 年 中 国 旅 游 促 销 的 4 个 重 点 是 ： 昆 明 世 博 会 、 澳 门 回 归 、 建 国 50 周 年 、 2000 年 庆 典 。 [10] 同 时 ， 以 昆 明 世 博 会 为 契 机 ， 广 泛 开 展 ’ 99 生 态 环 境 游 的 社 会 宣 传 ， 办 好 ’ 99 生 态 环 境 游 ， 探 索 旅 游 业 可 持 续 发 展 的 道 路 。 国 家 旅 游 局 并 拟 同 国 家 环 保 总 局 等 有 关 部 门 规 划 、 开 发 、 建 设 一 批 生 态 旅 游 区 。 [23]

国 家 旅 游 局 还 将 积 极 引 导 、 规 范 旅 游 企 业 的 集 团 化 、 网 络 化 、 专 业 化 ， 促 进 中 国 旅 游 业 更 快 地 向 世 界 水 平 发 展 。 [23]

关 于 国 内 旅 游 ， 国 家 旅 游 局 提 出 ， 1999 年 要 在 大 力 发 展 入 境 旅 游 、 稳 步 适 度 发 展 出 境 旅 游 的 同 时 ， 做 好 如 下 工 作 ：

１ 、 发 展 国 内 旅 游 业 ， 也 要 实 施 政 府 主 导 型 战 略 ， 培 育 市 场 ， 引 导 消 费 ， 集 中 力 量 解 决 薄 弱 环 节 。 同 时 ， 要 注 意 防 止 低 水 平 重 复 建 设 ， 防 止 脱 离 实 际 的 贪 大 求 洋 。

２ 、 要 注 意 处 理 好 国 际 旅 游 接 待 设 施 与 国 内 旅 游 接 待 设 施 互 相 补 充 、 互 相 兼 顾 的 关 系 。 同 时 ， 进 一 步 完 善 国 内 旅 游 业 的 接 待 体 系 ， 促 进 和 鼓 励 建 设 一 批 经 济 、 卫 生 的 大 众 化 青 年 旅 舍 、 汽 车 旅 馆 和 家 庭 旅 馆 ， 努 力 满 足 不 同 消 费 水 平 和 消 费 层 次 的 需 求 。

３ 、 重 点 抓 好 国 内 旅 游 工 作 中 的 “ 一 日 游 ” 等 日 常 旅 游 管 理 ， 抓 好 国 内 旅 游 市 场 的 治 理 ， 做 到 优 质 的 服 务 、 合 理 的 价 格 。 强 化 国 内 旅 游 质 量 监 督 保 障 体 系 ， 维 护 旅 游 者 的 合 法 权 益 。

４ 、 不 断 提 高 国 内 旅 游 组 织 化 程 度 ， 这 关 键 取 决 于 旅 游 企 业 的 集 团 化 、 网 络 化 、 专 业 化 发 展 。 成 熟 的 大 企 业 集 团 是 推 动 旅 游 经 营 水 平 提 高 和 国 内 旅 游 组 织 化 的 重 要 力 量 。 不 论 中 央 和 地 方 的 旅 游 企 业 ， 都 应 强 化 现 代 经 营 意 识 ， 具 备 条 件 的 ， 要 积 极 向 跨 地 区 、 跨 行 业 、 跨 所 有 制 的 方 向 发 展 。

５ 、 扩 大 国 内 旅 游 ， 刺 激 居 民 消 费 ， 关 键 在 于 建 立 全 国 统 一 的 旅 游 大 市 场 。 旅 游 发 达 省 市 和 优 秀 旅 游 城 市 要 率 先 解 决 限 制 外 地 旅 游 车 和 旅 行 社 经 营 等 封 闭 政 策 ， 积 极 促 进 旅 游 市 场 的 开 放 。 各 地 旅 游 部 门 在 推 进 企 业 改 革 中 ， 要 特 别 防 止 划 地 为 牢 ， 坚 决 反 对 搞 地 区 垄 断 的 错 误 做 法 。

中 期 目 标 策 略

中 国 旅 游 业 在 世 纪 之 交 的 发 展 目 标 是 ： 2000 年 达 到 年 创 汇 140 亿 美 元 ， 国 内 旅 游 收 入 2500 ～ 2600 亿 元 人 民 币 ， 旅 游 总 收 入 争 取 占 GDP 的 5 ％ ； 到 2010 年 ， 达 到 年 创 汇 400 亿 美 元 ， 国 内 旅 游 收 入 1.3 万 亿 元 人 民 币 ， 旅 游 总 收 入 争 取 占 GDP 的 8 ％ 。 同 时 ， 全 面 提 高 旅 游 产 业 素 质 ， 争 取 把 中 国 建 成 世 界 一 流 的 旅 游 大 国 。 [9]

在 第 九 届 全 国 人 大 二 次 会 议 的 政 府 工 作 报 告 中 ， 旅 游 业 不 是 被 放 在 社 会 发 展 事 业 部 分 ， 而 是 作 为 拉 动 内 需 的 一 种 措 施 提 出 ， 可 见 旅 游 业 已 经 被 作 为 一 种 经 济 产 业 而 不 仅 仅 是 一 种 文 化 产 业 ， 这 一 认 识 将 促 进 旅 游 业 的 发 展 。

从 现 在 起 到 下 世 纪 初 的 几 年 中 ， 要 更 加 适 应 市 场 、 适 应 开 放 、 适 应 改 革 ， 才 能 取 得 更 大 的 发 展 。 由 于 社 会 主 义 初 级 阶 段 的 性 质 不 变 、 社 会 主 义 市 场 经 济 的 改 革 取 向 不 变 、 政 府 宏 观 调 控 的 保 证 作 用 不 变 ， 决 定 了 旅 游 业 的 重 要 方 针 政 策 不 变 — — 一 是 大 旅 游 、 大 市 场 、 大 产 业 的 发 展 方 向 不 变 ； 二 是 大 力 发 展 入 境 旅 游 、 积 极 发 展 国 内 旅 游 、 适 度 发 展 出 境 旅 游 的 方 针 不 变 ； 三 是 坚 持 市 场 经 济 条 件 下 的 政 府 主 导 型 的 发 展 战 略 不 变 。 同 时 ， 又 必 须 根 据 十 五 大 的 要 求 和 世 纪 之 交 的 主 要 发 展 趋 势 ， 以 发 展 的 眼 光 ， 以 改 革 的 思 路 ， 以 开 拓 的 精 神 ， 分 析 研 究 旅 游 业 面 临 的 任 务 ； 对 已 经 在 做 的 各 项 工 作 赋 予 新 的 内 涵 ； 对 还 需 要 开 拓 的 工 作 领 域 ， 大 胆 地 进 行 探 索 创 新 。 [9]

中 国 旅 游 饭 店 业 在 发 展 中 存 在 着 一 些 突 出 的 矛 盾 和 问 题 ， 主 要 是 近 年 来 客 房 出 租 率 和 经 济 效 益 呈 现 下 降 趋 势 。 到 1997 年 ， 全 国 的 旅 游 饭 店 平 均 客 房 出 租 率 已 由 1993 年 的 67.7% 下 降 到 53.8% ， 实 现 利 润 也 大 幅 下 降 。 鉴 于 此 ， 国 家 计 委 和 国 家 旅 游 局 提 出 ： 加 强 旅 游 饭 店 建 设 的 宏 观 调 控 。 今 后 5 ～ 10 年 旅 游 饭 店 发 展 的 目 标 是 ， 进 一 步 完 善 全 国 旅 游 饭 店 接 待 体 系 ， 实 现 饭 店 接 待 能 力 和 客 源 市 场 的 平 衡 发 展 。 饭 店 发 展 总 的 方 针 应 当 是 “ 加 强 规 划 ， 控 制 总 量 ， 改 善 结 构 ， 合 理 布 局 ， 提 高 质 量 ” 。 因 此 ， 从 总 体 上 对 旅 游 饭 店 建 设 将 从 严 控 制 ， 在 审 批 上 要 更 加 慎 重 。 今 后 3 年 内 ， 要 严 格 限 制 批 准 一 般 性 的 新 建 旅 游 饭 店 项 目 （ 包 括 一 切 有 客 房 出 租 业 务 的 宾 馆 、 招 待 所 、 办 事 处 、 培 训 中 心 、 服 务 中 心 及 酒 店 式 公 寓 等 住 宿 接 待 设 施 ） 。 各 地 计 划 部 门 在 审 批 各 类 旅 游 饭 店 等 住 宿 设 施 项 目 立 项 时 ， 要 先 征 求 旅 游 行 业 主 管 部 门 的 意 见 。

对 旅 游 饭 店 项 目 的 审 批 ， 应 在 从 严 控 制 的 前 提 下 ， 按 以 下 四 项 原 则 掌 握 ： 一 是 对 于 近 三 年 年 平 均 客 房 出 租 率 均 在 60 ％ 以 上 的 城 市 和 地 区 ， 如 旅 游 方 针 确 实 需 要 ， 可 根 据 旅 游 发 展 规 划 适 当 批 准 建 设 所 需 档 次 结 构 的 旅 游 饭 店 项 目 ； 二 是 经 贸 比 较 活 跃 的 东 南 沿 海 地 区 旅 游 饭 店 的 建 设 应 把 握 好 市 场 前 景 ， 以 发 展 中 高 档 旅 游 饭 店 为 主 ， 特 别 是 少 数 国 际 化 大 都 市 ， 可 以 高 档 商 务 饭 店 为 主 ， 并 适 度 发 展 国 际 会 议 中 心 、 展 览 中 心 设 施 ； 三 是 对 待 旅 游 资 源 丰 富 、 旅 游 业 要 加 快 发 展 的 中 西 部 地 区 的 涉 外 旅 游 饭 店 建 设 在 总 体 上 支 持 ， 但 对 少 数 城 市 如 旅 游 饭 店 已 明 显 供 过 于 求 、 并 在 今 后 一 段 时 间 仍 将 持 续 这 种 状 态 的 ， 在 饭 店 建 设 上 仍 要 严 格 控 制 ； 四 是 对 利 用 外 商 直 接 投 资 在 现 有 饭 店 基 础 上 进 行 更 新 改 造 、 配 套 完 善 ， 或 资 产 转 让 以 解 决 偿 债 困 难 的 项 目 ， 审 批 标 准 可 适 当 放 宽 。 [30]