政府采购：阳光下交易的灰色地带？

政府采购：阳光下交易的灰色地带？

韩晓萍 杨华

政府采购是高举“民族大旗”的国内企业最为看好的市场。然而，刚刚颁布的《政府采购法》中并没有“民族产业”的提法，甚至于在《政府采购法》4年的起草和论证过程中，关于“民族软件”及其相关服务业的讨论连一次都没有过。

国内企业与国外企业到底该如何界定？以财务人员为主的政府采购队伍，会不会因为不谙技术而引进一大批有连带利益关系的专家，从而引发“专家腐败”？有的国内企业一味寄希望于政府采购的庇荫，不思进取，最终会不会成为没有竞争力的“阿斗”？

事实上，在越来越被凸显的政府采购中已经出现了这样的一种怪现象：一方面，国内企业高举“民族产业”的大旗，要求政府保护民族品牌;而另一方面，旨在保护国内企业的政府采购开始时，前去投标的却都是外资企业。

被称为阳光下交易的政府采购，究竟隐藏着怎样的灰色地带？

提起政府采购，一位经常参与政府采购项目招标的外企人士向记者连连摇头：“在国内，政府采购是一件很复杂的事情。目前，国家部委的一些招标虽然都很透明，但在一些省市的项目中，就很难说了。”

这位不愿透露姓名的人士经常感到困惑的问题是：虽然自己所在企业的产品和方案颇受认同，但由于是外资公司，结果往往并不理想。“我经常听到这样的说法——这个项目，如果都给外资去做，中国的企业怎么起来呢？但事实上，我们公司已经进入中国多年，与很多国内企业一样向国家纳税......”说到这里，竟是一脸的无奈。

平地惊雷？

跨国巨头能将其在中国境内的企业作为利润中心而不是成本中心来对待，就可以被视为国内企业，成为政府采购的对象。

随着全球经济的不景气，政府采购正在成为企业越来越重要的生意。然而最近，这块热门中的热门市场正在悄然地发生着变化。

在最近的一次讲话中，北京市政府科学技术委员会副主任俞慈声关于政府采购的界定，对于一些沉湎于政府采购的国内企业而言，无异于是一声惊雷。

俞表示，北京市政府对“中国制造”有了有别于以往的界定，那就是在未来两年内，北京市政府采购在同等性价比的条件下，优先购买国内企业的产品，而国内企业并不一定是指“土生土长”的本国企业，跨国公司有可能被列入其中。

“政府鼓励跨国IT企业在北京设立软件研发机构和合资、独资公司，建立独立的产品开发生产基地，如果跨国巨头能将其在中国境内的企业作为利润中心来经营，而不是作为成本中心来对待，就可以被视为国内企业，成为政府采购的对象。”俞慈声说。

对于那些渴望靠政府采购的大蛋糕喂肥自己的国内中小型软件企业来说，俞慈声的话无异是晴天霹雳，有人说是“婴儿口里夺食”，而对深陷“阴谋论”中的微软这样的跨国巨头来讲，则是雪中送炭。前者是满腹的“幽怨”，后者则一腔的欢喜。

业界不少人士表示，俞对“中国制造”的重新定义有可能改变整个中国软件业的竞争格局。人们疑惑一直以来高举民族产业大旗的本土中小型软件企业，此后将把大旗插向何处？政府采购对国内中小型软件企业来说究竟意义何在？

一时间，大家不约而同地将目光瞄向了《政府采购法》。

何为国货？

国货的界定应该是这样的，一是凡是中国法人(包括合资企业)所生产的产品，二是最终货物在我国境内生产或组装完成，但其增加值含量超过总价值50%的货物。

2002年6月29日，九届全国人大常委会通过了《政府采购法》，其中明确规定，政府采购应当采购本国货物、工程和服务。那么，何为本国货物？查遍《政府采购法》，里面并没有关于国货的定义，只是规定，所称本国货物、工程和服务的界定，依照国务院有关规定执行。那么，国务院对此又做了哪些规定呢？

一直致力于研究《政府采购法》的国家信息化专家咨询委员会委员、中国社科院法学所副教授周汉华博士说：“对国货的界定是这部法律最关键、同时也是当前相关研究中最困难的一个问题。目前的法律没有对此给出明确规定，有关部门都希望在实践中不断地完善和明晰这一概念。”周汉华认为，在法律没有明确界定的情况下，追寻国货的定义，最好的办法是沿用先前的有关规定。在此之前，比较常用的规定是财政部的相关规定。财政部之前颁布的《政府采购管理暂行办法》中对与国货相对的外国货物做了规定:最终货物为进口货物，或者最终货物虽在我国境内生产或组装完成，但其增加值含量不足总价值50%的货物为外国货物。周汉华认为，与此相对应，国货的界定就应该是这样两种情形，一是中国法人，包括合资企业，所生产的产品应该都可以称之为本国货物;二是最终货物在我国境内生产或组装完成，但其增加值含量超过总价值50%的货物也可以称为国货。

俞慈声关于利润中心与成本中心的说法，如果把它解释为与政府采购的规定精神一致的话，是准确的。软件产品有特殊性，它的载体和产品本身的价值有较大差别，如果其在国内创造的价值超过总价值的50%，当然可以作为国货来纳入政府采购的体系。但是Windows系列软件显然不具备这样的条件，所以不能作为国货来采购。

中科院院士倪光南对此也提出了自己的看法。他认为，Windows的国籍是一个需要小心对待的问题。假设Windows软件由微软在中国的一个合资企业在中国登记了，它是否就能享受国产软件的待遇呢？由于目前软件登记只要给些源码备案(不做审查)就可以了，所以上述的假设也不是没有实现的可能。为此对“国产软件”应该有一些相应的规定，例如：该软件的版权惟一地属于在中国注册的公司；该软件惟一地在中国进行登记，该软件如有专利，也必须惟一地在中国进行登记；该软件的主体在中国进行开发(可以允许有部分外加工)，或者该软件是开放源码软件……总之，国产软件的界定问题是一个迫在眉睫的问题，对此不能回避。

同样是专门研究《政府采购法》的专家，周汉华博士并不否认这一点，按照《政府采购法》的规定，微软们的产品即使不是国货也仍然有可能进入政府采购的行列，那就是它们符合法律的另一种规定：如果需要采购的货物、工程或服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取，或者为在中国境外使用而进行采购，或者其他法律、行政法规另有规定，不适用这一规定。

“微软的Windows系列凭其性价比，完全可以凭如上所说规定轻松进入政府采购之中，除非有更加有力的理由证明它有特别的原因，比如国家安全与国内产业发展所需，即人们通常所认为的它阻碍了民族产业的发展。”一位专家在接受采访时说。

WTO拒绝“民族化”？

政府采购一是规范政府采购行为,二是尽可能通过政府采购扶持国内产业的发展，但国内企业切不可存单纯靠政府采购的荫蔽活一世的侥幸。

“实行政府采购、保护民族产业是本土中小型软件企业对《政府采购法》的殷殷期盼。”一位法学专家表示。这种期盼的确在情理之中。

《政府采购法》起草组顾问、北京大学法学院经济法研究所所长盛杰明教授表示：“出台《政府采购法》的本意是为了规范政府采购行为、提高采购质量、降低采购成本，维护采购各方当事人的合法权益，同时也要使政府采购成为阳光下的交易，从制度上彻底遏制腐败。从企业的角度说，《政府采购法》的出台意味着巨大机会从天而降，对于中小企业来说更是如此。”

但是，盛杰明教授同时指出，法律中有促进中小企业发展的规定，但并没有出现“保护民族产业”的提法，企业如果想用这部法律来为“保护民族产业”做主，显然找不到相应的提法。这与WTO的原则是相符合的。

一直以来致力于国际贸易仲裁研究的对外经济贸易大学中国WTO研究院院长张汉林教授明确地说：“在WTO中并没有‘民族产业’这一概念，而是更多地使用‘国内产业’一词，并将其界定为整个国内经营产品的所有生产者，所以它既包括通常所理解的‘民族企业’，也包括本国境内的外资企业。已经加入世贸的中国在政府采购中当然会沿用国际惯例。在这种情况下，国内中小型软件企业要做的不是继续寄望于政府采购下的弱势保护，而是将自己做大、做强。”

张汉林表示，通常来讲，政府采购的目的有两个，一是规范政府采购行为；二是尽可能通过政府采购扶持国内产业的发展。在信息产业里，通过政府采购扶持中小企业的发展是一个比较明显的目的。以政府采购规模很大的美国为例，每年政府采购支出占GDP的15%、政府全部支出的30%,如此庞大的规模确实可扶持其国内产业增强国际竞争能力。中国目前在政府采购方面虽有一定投入，但还没有大到足以支撑整个行业发展的规模。2001年，政府IT产品的采购支出也仅仅为44亿元人民币，今年翻一番，也才80多亿元，这相对市场真正该有的规模来讲，其实还是比较小的。

当然不可否认，在扶持国内产业发展这一点来讲，政府采购确实能起到四两拨千斤的作用，但是，这个四两靠的不是行政性的政策壁垒，而是靠产品本身质量过硬。如果企业的产品自身不过硬，单纯靠政府采购的荫蔽，即使能活好一时，也活不好一世。

在政府采购中如果选购了不好的产品，虽然扶持了一些企业，却因功能不佳而付出巨大的效益代价，才是最可怕的。我们国家过去在这方面曾走过不少弯路，最典型的就是对制造业的过度保护。政府用行政措施让广大消费者多年来只能享用高价低质的产品，用户没有消费好，企业也没能发展起来，在信息产业，就不该再重蹈覆辙。

会不会孵育出“阿斗”？

与其保护企业还不如培养企业，在某种程度上，培养促其发展比直接保护更有意义。

学者的上述观点受到了业内人士的认同。多年来一直致力于中文平台开发的北京点击科技公司总经理王志东表示：“对于成长中的软件业而言，政府扶持的办法很多，与其靠采购性价比不好的产品扶持一小部分企业，还不如将宝贵的资金直接用于扶持更具有价值的企业，这对一个产业的发展来说更有意义。”

王志东认为，对中国软件业来说，可怕的不是跨国公司的进入，而是国内企业自己始终找不到属于自己的路，找不到发展方向。王志东担心在方向不明的情况下一味寄望于政府采购，培育出的不是具有竞争力的好企业、好产品，而是造就一批扶不起的“阿斗”。这对行业的发展来讲，才是最危险的。

与王志东持同样观点的还有原康柏公司中国区总裁李金水。他认为，政府对国内企业的保护方式可以有很多种，用政府采购的方式保护一些没有多少发展前景的企业，还不如采取其他方式扶持一些有前景的企业。“目前，最重要的是要改变方式，从保护企业变为培养企业，在某种程度上，培养促其发展比直接保护更有意义。企业越保护，就越没有竞争力，不如通过为企业培养人才、创造环境等其他方式更使企业能够从根本上获益。”李金水强调说。

同时，张汉林也指出，在政府采购中，对尚处于成长中的中小企业有一定程度上的偏重或是倾斜也是各国政府通行的原则。虽然在世贸协议中对国内产业的界定是宽泛的，但是在具体操作中可以依时而定，对国内产品实行优先的政府购买政策，从而有效保护和促进国内产业的发展。

比如，可以规定国际采购的本地含量，即规定在国际采购中本地产品和劳动的含量。这一措施的作用在于当国内产品不符合条件时，可以限制国外产品进入；或者当政府采购中购买的是国外产品时，可保证国外产品中我国劳动力和原材料的含量，从而间接地促进我国劳动力、原材料的出口和保护国内工业的发展。还可以有价格优惠，即在国内外产品性能相同的情况下，给予国内产品适当的价格优惠。在某些领域禁止购买外国产品，运用国家安全、环境保护等“协议例外”的正当理由，禁止或限制外国厂商进入我国政府采购市场的某些领域，从而达到保护国内工业的目的。贸易补偿也是常用的办法，即为了培育本国产业或改善国际收支，要求中标的外国供应商须达到某个比例的部分在国内采购，或者必须转移某项技术，或者在国内建厂制造等。

张汉林强调，虽然政府在操作时可以用这些非关税的壁垒来保护国内中小企业，但是归根到底，企业想在政府采购中占据大的市场份额，还需要企业及其产品本身具有良好的优势，而不是一个扶不起的阿斗。政府采购扶持国内有竞争力的企业，但决不保护落后。良好的性价比，对企业而言，永远是最可靠的生存之道。

谁来遏制“专家腐败”？

虽然法律在程序上为各方公平公正地参与政府采购提供了一个好的环境，但是程序之后是否会存在“专家”腐败还很难说。

2002年4月17日，中国音乐学院器乐系进行专业复试。当天上午，10个考生考的都是民族乐器—笙。18位评分的老师中，笙专业老师只有国家一级演员李光陆和张之良教授。李光陆当场对有些“执法考官”的做法提出质疑，有的考官对待自己认识的考生，有错误也是高分，而对没有关系的考生却鸡蛋里挑骨头。李光陆的质疑引发了争执，争执过后，他被学院给予行政警告和解聘的处分。

人们担心，这样的情况一旦出现在政府采购中怎么办？劣币驱除良币，有实力的不如会“公关”的，不但纳税人的钱打了水漂儿，软件等IT产业的发展也受到巨大的阻碍。

众所周知，良好的性价比是企业及其产品的生存之道，那么，如何界定一个产品的性价比是良好的呢？这种界定又该由谁说了算呢？专家，当然是能够公正裁判产品优劣的专家。在技术参数极为重要的信息产业，特别是在指标相对较“软”的软件业里，产品性价比的优劣很难有刚性考核指数，很大程度上依靠人的判断。即使参数可以刚性，但是参数的制定者也仍然是人，在此过程中，专家的作用就非同小可。

我国目前政府采购机构的人员多是来自财政部门的财会人员，而从事政府采购活动需要的知识非常广泛，需要有专门的招投标知识，需要对市场行情、商品和服务有准确、细致的了解，还要掌握政府法规。在涉及软件产品的采购时，采购人员的IT知识就更为重要。在政府部门的采购人员无法独立胜任时，通常会寄希望于专业人士，而在此过程中，这些被聘请提供意见的专业人士的操守就显得非常重要。

盛杰明教授对此评价说:“政府采购中存在黑箱操作，发生寻租行为、贪污行为，国外有，中国可能也有，作为法学家，我更愿意用实证来说话。从现在各地、各级政府采购的实效来说，还没有发现这种‘专家’集体腐败的事情，因为程序上有保证。”

盛杰明教授所说的程序保证是指法律规定，首先要有充足的时间向社会招标，其次招投标过程中有招标法的监督，三是没有中标的可以提出质疑。他认为，从法律本身来看，在程序上为各方公平、公正地参与政府采购提供了保障，创造了一个好的环境。但是程序之后是否会存在“专家”腐败，很难肯定地说没有，这就只有靠专业人士自我操守的坚持和全社会的成熟。

立法的缺憾？让业界颇为遗憾的是，在整个《政府采购法》起草过程中，信息产业方面的专家几乎没有介入。

实际上，人们对“专家”腐败的担心更多地缘于专业方面的考虑，缘于对信息产业、特别是软件产业特殊性的考虑。但是，非常令人遗憾的是，在《政府采购法》中，关于信息产业特别是软件业特殊性的考虑及相关规定非常少，很难从中得到更多的解决之道。

中国惠普总裁孙振耀虽然拒绝对最近颁布的《政府采购法》作出评论，但他也承认，作为跨国公司，惠普密切关注着《政府采购法》对信息产业领域的规定和考虑。

据盛杰明教授介绍，《政府采购法》的起草工作历经4年，其草稿有4、5稿，在此过程中，与信息产业、软件业相关的服务这一块论及得很少，甚至没有过一次专门的讨论。盛杰明教授坦言，现在看来，这真是一个非常大的遗憾。

据了解，政府采购的对象有三类，一是货物，二是工程，三是服务。其中，服务又分为技术咨询和技术服务两大类。信息产业、包括软件业基本上集中在服务这一大类里。应当说，在全民信息化的发展趋势下，服务类的政府采购相当重要，但是，让业界颇为遗憾的是，因为种种原因，在整个《政府采购法》起草过程中，信息产业方面的专家几乎没有介入，相关的建议和意见自然无从传达，一些业内呼声颇高的提法和建议自然难以见诸颁布后的法律。

“大蛋糕”怎么切？

令人不可思议的是，国内企业似乎还没有学会吃政府采购这个大蛋糕，很多企业忙于在商场里打价格战，而没有意识到政府采购带来的巨大商机。来自财政部国库司的统计表明，2001年全国政府采购规模达到653亿元人民币，其中国产品牌占绝对优势，占总采购量的90%以上。在所有采购物品中，计算机的采购规模达到44亿元人民币，与IT相关的服务类采购规模达到52亿元人民币。财政部有关官员表示，今年的政府采购力争比上年翻一番，达到1000亿元人民币，2003年争取再翻一番。

据了解，中国的政府采购从1996年开始试行，以后逐年增加，到2001年规模占到当年全国财政支出的7%和GDP的3.5%，发展速度不算慢，但是与美国相比,其规模仍然偏小。美国的政府采购可以占到其财政支出的30%和GDP的15%，中国如果也能够达到这个规模，可以说是一个相当巨大的市场。

尤其值得称道的是，与其他形式的采购相比，对供应商而言，政府采购是一个稳定、长期、风险小的市场，对幼稚产业的发展而言，是一个非常理想的培育环境。然而，令人不可思议的是，国内的企业远没有学会吃这个大蛋糕。很多企业忙于在商场里打价格战，而没有意识到政府采购带来的巨大商机，浪费了自身本应该具有的竞争优势。

据了解，上海浦东新区政府采购中心自刊登政府采购目录，开始供应商信息的收集工作以来，前去拜访并提交相关资料的绝大多数是外资企业的营销人员，有些外资企业的外方销售经理甚至多次登门拜访，对政府采购极为重视。与之形成鲜明对比的是，前来登记的国内企业寥寥无几，着实令工作人员失望。

一方面，国内企业高举“民族产业”的大旗，要求政府保护民族品牌，另一方面，旨在保护国内企业的政府采购开始时，企业却没有应对的意识和能力。据倪光南院士介绍，作为世界头号软件大国的美国，软件的本国提供率达到97%，而中国却只有1/3左右。提高自主软件的比率，特别是在有关信息安全和公众利益的领域提高自主软件的应用比例，对本土企业来讲是极大的机会。

背景评论政府采购中的“阴谋论”？

谈到中国的政府采购，特别是软件类的政府采购，不能不谈到微软。

就在《政府采购法》颁布的6月，微软总裁巴尔默翩翩访华，并带来一单62亿美元的大采购方案，把它作为礼物送给了国家计委，一时颇为轰动，各种说辞竞相产生，其中最具轰动效应的就是“阴谋论。”有人说，这是微软的一大阴谋，献62亿美元的大单，其意在中国数以万亿元计的市场，特别是稳定、安全和可持续的政府采购市场。有声音批评微软此举旨在加强垄断，制约国内自主知识产权软件公司的发展。

在可能被戴上“国贼”帽子的嫌疑下，有关部门通过各种途径作了解释：国家计委与美国微软公司签署的备忘录中，所有的承诺都是微软做出的，计委没有承诺。据悉，构成了这份谅解备忘录的微软6大承诺分别是：向中国国内企业提供订单、人才培养、输入资金和管理经验、技术转让、产品本地化，以及开放源代码。

微软承诺，在未来3年内，将直接向中国企业提供总价值超过7亿美元的软硬件订单。软件方面指的是软件开发和服务的外包订单，硬件方面则主要指基于嵌入式软件的硬件产品出口订单。

微软还承诺，在未来3年里，将投入1.5亿美元实施软件人才培养计划，主要培养高级软件架构师和软件工程管理人才。同时，微软还将与11个国家软件产业基地合作举办人才培养，并支持有关大学和35所示范性软件学院的骨干人才出国考察和学习。

在这份协议中，微软首次表示，向合资、合作企业的投资额，在未来两年内至少达到2500万美元，并且争取在3年后达到7500万美元。

承诺之四是加速技术转让。微软承诺，将与一批企业、高校、科研院所合作，设立联合实验室。而在这一项中，更重要的承诺是，微软将向国家计委认为需要扶持的、符合中国发展导向的国内企业加速转让微软亚洲研究院的技术研发成果。在这个承诺中，微软将投入1亿元人民币。

此外，虽然微软的产品已经在中国做了部分研发，并在中国进行生产，但大部分研发还是在美国进行的，因此，国家计委将会同有关部门，依照18号文件的精神，推动微软公司加快产品本地化进程，促进中国软件产业的发展。

考虑到源代码对提高中国信息化建设中安全保障的重要性，微软公司承诺，微软将与中国政府及其重点推荐的合作单位协商，并在签署合同的基础上共享微软软件的源代码。

有关部门针对“阴谋论”表示，政府并没有对微软作出任何承诺，言下之意是在原有政策的执行中，并不会因为收了62亿美元的大单，就会让微软有任何不该有的收获。至此，那种担心微软阴谋的人可以大舒一口气了。实际上，专家指出，在事关国计民生的信息化大事中，国家安全和国内企业的发展永远是第一位的，刚刚颁布了《政府采购法》的中国决不会因此而伤害国内企业的积极性。

资料美国的政府采购

在美国布什政府近期公布的2003年联邦预算中信息技术产业的花费预算提高了16%。

如果这份财政预算获得国会的通过，美国政府这个世界上最大的IT花费者将得到500亿美元的联邦预算。根据美国管理和预算办公室的资料显示，美国联邦IT花费预算已从1999年的329亿美元上升到2002年的420亿美元。这次预算增加的费用将用于支持美国的反恐怖战争、本土安全防范以及正在进行中的政府流水线运作实验。同时这笔预算还将为正处于衰落中的美国电脑产业早日摆脱困境提供帮助。

在这笔预算中，用于计算机安全上的费用将提高60%。美国“9·11”事件之后，被布什政府任命为网络安全官的理查德·克拉克计划为美国政府搭建一套独立的网络以避免受到黑客和病毒的袭击。专家称这个被命名为“GovNet”政府网络的建设将花费数十亿美元。

布什政府还正在寻求改革政府管理IT预算的方式，计划制定规则提高政府服务质量和削减闲置的计算机系统。

　　本文原载于《计算机世界》