终结迷宫效应——广州市天河区构建电子政务之路

终结迷宫效应

——广州市天河区构建电子政务之路

贾鹏雷

打破政府工作中长期存在的结构迷宫和程序迷宫，天河区利用信息化缩短政府与百姓的距离。

“（广州）对于我们而言仍是人生地不熟的地方，能够只凭一封邮件就使素昧平生的政府官员急民所急，并切实解决居民的实际困难，这样的区政府确实不多见，再次表示衷心的感谢！”

7月17日，在天河信息网的市民留言板上，一位姓江的先生在感谢信中这样写到。

江先生从某地迁至广州天河区已有很长一段时间，上小学的小孩却一直没有接收的学校。小孩上学是父母心里最重要的事情了，江先生跑来跑去，始终无法真正落实。听说天河区政府网站上有个留言板，江先生就试着给区长写了一封信。没想到几天之后就有了回音，江先生的小孩已经落实到天河区相当不错的骏景小学就读。

类似的感谢信在天河区的政府网站上可以找到很多。从准生证的办理到小孩入托，从整治噪音污染到下水道井盖丢失，从外地人找工作求助到大学生寻找资料，从小孩上网到养老保险领取，任何一个登录天河政务网的人，都会惊叹有那么多人选择了留言板和区长信箱的渠道来咨询和解决问题。天河区政府网站已经成为天河人化忧解愁的一个重要的去处，走进了老百姓柴米油盐的日常生活中。

与百姓如此之近，甚至连天河区政府的工作人员都未想到。但这样的局面正是天河区政府当初所期望的。正如天河区区长陈小钢所说，“我们的目的就是想拉近与群众的距离。”

两大迷宫

天河区占广州市面积的3.94%，人口有54.76万人，是广州市十大区中面积最小的区之一。但是它现在却是广州市最富裕的区，按去年的GDP计算，占全市总额的12.06%，同比增长16.25%, 增幅列市十区之首。当地人说：“天河，可有钱了。”

一个“可有钱”的政府，办公大楼非常气派似乎是顺理成章的事情。记者第一次去采访时，光找信息化办公室就花了大半个钟头，这楼那楼、楼上楼下折腾了好几个来回。一见面信息办主任陈建荣就笑着说：“难找吧，以前天河人来政府办事比这可还要难哪！”

在建设电子政务之前，天河区政府已经认识到了自身工作的弊端所在。哪怕是一张小小的健康证的办理，对一些政府工作人员来说似乎轻而易举，但是对于老百姓来说，就足够动一番脑筋。找谁，先找谁，甚至到哪里去找都是困难的。甚至有时会出现这样的情况，来办事的人询问有关办公人员的相关程序，办公人员居然无法做出准确的解答！

这一现象造成的弊端深深困扰着天河区政府。他们将这些弊端最终归结为自己的两个“苦恼”：政府流程不清晰，绩效评估没有标准。这两个苦恼就如同设在老百姓门前的两道坎，即使过了一道，事情办完也没有一个准确的期限。由于很多工作是涉及到多个部门协同工作，领导在查询工作进度时，常常也无法能准确得知工作搁置在谁的手上。信息办主任陈建荣说: “我们把这种状况称为政府工作的两大迷宫—结构迷宫和程序迷宫。”

不过，天河区着手用信息化解决这两大迷宫却是来自区与区之间的竞争压力。

1999年，天河区的经济发展速度在整个广州市都是最迅速的区之一，但还是感到了来自兄弟区的压力，外来投资不再像前几年那样向天河区熙熙攘攘地涌入，反而有外流的趋势。在广州市这一个小范围内，区领导班子深深地感到了压力：出现投资外流的现象绝不是偶然的，原因何在呢？

百思不得其解的区政府进行了一番细致的调研。结果，天河区政府在无意中忽然发现一项重要的指标差距: 在广州市有关部门对广州市各区信息化建设的综合评比中，天河区居然排名倒数第一！

这一发现不啻于梦中惊醒。天河区的主要官员们认识到，直接影响到外资流向的并非天河区的投资硬环境，而是“软环境”的问题，其中最重要的就是政务环境。而且，关键问题还不仅仅在于是否透明与效率高低，而更在于公平性。陈建荣坦承,在企业与政府的交道中，存在着“灰色地带”。

明白了症结所在，区政府很快决定: 就从解决办公流程入手，力图建立一个透明化与高效率的政府。学计算机技术出身的区长陈小钢认为，要加快全区经济稳步发展，必须积极实施电子政务战略，创建新信息时代的政府管理和服务，努力构建“高效能、负责任、快速应变”的现代化政府。

信息化冲击

“不做就不做，要做就实实在在地做，一定要促进政府工作的变革。”在一次信息化工作会议上，区长陈小钢如是说。

从1999年开始，天河区分三期建设全区政务信息高速公路，为政务建设提供高效传输的网络环境。首先是高标准建设区机关大院较大规模的千兆以太网和全区的政务宽带网，实现区机关与广州市的百兆光纤互联，以及区及关于全区所有党政部门的高速网络互联，保证信息的快速传递、办公程序和视频应用的快速运行；其次是构建全区的信息网络交换平台，逐步将区外来人口和出租屋管理信息网络、区教育信息网络和其他行业的信息网络统一起来，加强信息基础设施资源的共享和管理；最后是加强信息网络安全，大面积推广使用正版软件，从制度、管理和技术多方面入手，确保网络系统的正常运行。

“这三个方面哪个先做哪个后做有很大讲究。”信息办主任陈建荣说，“我们的原则是如果做了，就一定要用起来。没有应用，电子政务就没有了生命。”在这三个步骤中，每一步都是区政府多方面协调的结果。在整体网络建立之前，各个部门都有一些自己的小九九，但是这些算盘很可能会影响到电子政务的整体规划。

“这是对技术与管理的关系理解不透彻的表现。”陈建荣说，“所以更应该突出整体规划的作用，信息技术应用到一定程度会对管理流程和组织架构造成冲击。”

广州人有着特有的精明。陈建荣认为建设思路是一定要想好的，不能蛮干，“思路太重要了，它省下来的不仅仅是钱。”

天河区电子政务的思路明确体现在了“三个结合”上。这三个结合是: “技术创新和管理创新相结合，企业管理和政府运作相结合，政府主导与市场参与相结合。”天河人认为这一思路突破了电子政务建设的传统模式，只有技术投入和管理优化相结合，才能真正使电子政务完完全全地用起来，有效避免“只见投入不见产出”的IT黑洞现象。而且，这“三个结合”还必须遵循“统”的原则，坚持“统筹规划、统一平台、统一标准、统一管理”，才能真正有效促进信息的流动和资源的共享。

以OA为例，在当初各单位安装了软件时，区政府就统一采购，解决了可能出现的各单位的接口和升级后的共享问题。统一规划的效果是，现在天河区政府的大部分简报、文件和通知都通过OA收发。至今年7月份，通过OA流转的公文累计超过11000份，利用OA登记管理的文件累计超过14000份。区委办、区政府办、区计划局、车陂街、天河南街等20多个单位已基本上实现了公文的网上流转，各种请示、汇报和文件传阅都通过OA实现。区委、区政府大部分领导都在网上批阅文件、远程办公、安排会议活动和日程。

同样得到高效利用的并不仅仅是OA系统。据了解，在天河电子政务的主要内容中，绝大部分都得到了很强的应用，其中呼叫中心、留言板、区长信箱等每天的使用率都几乎可以用“车水马龙”来形容。

这正是天河人所想看到的，陈建荣说，“如果这一网络用不起来，就如同高速公路上没有汽车，结果只是浪费。”

启动市场支撑

陈建荣说，天河区是在把“一分钱掰成两半花”。

这样做并不是因为天河区没有钱，而是他们想在电子政务建设上投入更多，让每一分钱都用出最大的效益来。

在天河区电子政务“三结合”思路中，一个重要组成部分是“政府主导与市场参与相结合”。这也是天河区政府电子政务工程中又一着省钱的妙棋。

作为信息办的主任，为建设电子政务，从陈建荣手上流过的钱已经有1300万元了。陈说，这在电子政务工程里算是很少的了。“有所为，有所不为”是信息办的办事原则。“信息管理部门的主要任务是重点做好规划、标准制定及组织实施，完全可以根据业务性质把电脑维护等业务外包给专业公司。这是两全其美的事情。”陈认为。

陈建荣算了一笔帐，拿呼叫中心来说，如果自己来办，设备投入就得两百万元左右，人员得有十五六人，再加上维护人员、乱七八糟的管理费用，成本很高。

后来的做法是把呼叫中心和网络、电脑维护等业务都外包给了专业公司。这样做的好处在于区政府不需增加任何编制、不需投入任何设备，只需支付少量服务费就可以成功营造一个介于政府与公众之间的、为公众提供政府规范服务的“第三方服务”环境。这种相对独立的身份不仅利于增强老百姓的信任，而且也减轻了信息管理部门的压力。

同时，天河区政务信息网用户超过1300个，联网电脑1000台左右，而大部分单位都缺乏专业人才，仅仅靠信息办的5个人，无法承担整个网络和所有电脑维护的繁重任务。因此，将这些可以由专业公司提供服务的业务承包出去，就在很大程度上节约了成本。实际效果说明，这样做还真是走对了。以呼叫中心为例，运行一年多来，其所提供的7×24小时服务，市民们的反映就相当满意。

直到现在，陈建荣的手下还只有5个人。陈说，并不需要扩张，况且，“这都是已经扩编过的兵马了。”就是这支由5个年轻人组成的小分队，统领着全区的信息化工作。陈说，一支好的团队太重要了，在信息办，无所谓领导，无所谓指标。陈认为做IT不同于其他，“要有一种自由的精神，让他们放手去做，去学习。”晚上加班累了，他会请大家一起去吃麦当劳，虽然平时很辛苦，但是大家做得都很开心。

网上“新生活”

天河区的领导班子梦想着有一天能让天河人过上一种真正的网上生活。

现在，打开天河区信息网（www.thnet.com.cn），从政府服务、科技园区、工商企业，到市民生活、儿童园地等, 就可以找到跟天河区百姓日常生活密切相关的各种内容。

对企业而言，将可能通过信息网掌握到更充分的信息量。有关投资环境、优惠政策、税务、工商、经济数据、园区动态等等跟企业密切相关的各种信息需求都可以从信息网上得到满足。

陈建荣说：“我们的目标就是要打破令市民困惑的‘结构迷宫’和‘程序迷宫’。”现在，天河区信息网正在逐渐成为政府与市民互相沟通的重要渠道。

家住天河区的包为民先生就是“市民留言板”的忠实读者。5月份，这位留言板的热心读者对留言板设立以来的各种留言做了一个大致的统计，发现从2000年10月到2001年10月的一年里，各类留言只有179条，自从《广州日报》报道了有关天河区政府网站的消息后，10天之内收到留言就有170条。截至5月底，留言板共收到投诉类留言556条、咨询类290条、建议类146条、感谢类77条。而且，随着绝大多数留言不断得到处理，投诉目标也在不断发生变化。

在近期留言中，关于以往群众意见最大的公安、工商部门的投诉骤减，而城管、环保等部门则遥遥领先。“情况一天天在改变，”包为民由衷地说，“电子留言板正在成为群众心声的代言人。”

信息网站不仅提供了多方面的综合信息、动态信息和专题信息，而且提供了交互性的服务栏目，积极为企业市民服务。比如“农村集体房产证办理进度查询”、“天河区从业人员体检情况查询”等服务系统就很大地方便了市民及时了解办证进度。陈建荣认为，实现多形式、全方位的政务公开，有利于提高政府行政透明度，方便市民办事，提升政府在公众心目中的形象。

在广州的时候，记者曾经利用区长信箱试图跟区长陈小钢取得联系。在邮件发出6分钟之后，记者就收到了区长的回复，反应速度之快令人吃惊。

但是，这一切离天河区政府要实现的“网上生活”还为之尚远。即使在天河最受欢迎的区长信箱里，也有不尽如人意的地方，比如对很多问题的处理期限设置过长，或者对很多问题不论轻重缓急在时间上存在“一刀切”的问题，但是，天河区的人们正在为这一切变得更好而努力。现在他们正在加紧建设政府数据中心和网上并联审批服务体系。

“信息化是一个过程，我们只有一点一点地去做”，正如陈小钢在给记者的信中所说：“重要的是我们正在借助信息化手段改变政府的管理流程和作风。”

本文原载于计算机世界报