论文：中国电子政务建设模式和政府流程再造探讨（上）（by 陈明亮）

摘要：在建设电子政务中，政府面临着诸如IT人才缺乏、资金不足等障碍。外包建设模式有助于政府克服这些障碍。在比较分析自建和外包两种模式在资金投入、IT人才需求、基础设施需求、服务升级能力和安全等方面的差异后，认为“自建和外包相结合”是适合中国国情的电子政务建设模式：中央政府以自建为主，地方政府以外包为主；内部业务以自建为主，公众服务以外包为主。基于“服务响应链”的政府流程再造（GPR）是一种先进的GPR模式,它以面向“数据响应”的思想设计新的流程，变“权力导向”为“数据导向”，只对“数据”不对人。这种GPR思想不仅体现了“以公民为中心”和“一站式”服务的理念，而且绕开了一些障碍，具有可控性强、实施难度低的特点。适宜采取渐进的策略推进GPR。

中国电子政务建设模式和政府流程再造探讨（上）

陈明亮

关键词 电子政务，建设模式，政府流程再造，中国

一、建设模式和流程再造是电子政务建设亟待解决的两个关键问题

电子政务是指政府机构运用现代计算机和网络技术，将其管理和服务职能转移到网络上去完成，同时实现政府组织结构和工作流程的重组优化，超越时间、空间和部门分隔的制约，向全社会提供高效优质、规范透明和全方位的管理与服务。

世界上许多国家都在为构建电子政府、实施电子政务而争分夺秒。1998年，我国政府提出了政府上网工程的构想，于1999年正式启动，到2001年底，中央国家机关各部门、省级政府已全部建立了自己的网站，70％以上的地市级政府在网上设立了办事窗口。电子政务被列入我国2002年将落实的十大科技任务。但从总体上看，我国电子政务建设仍处于初级阶段，为了引导我国电子政务的健康发展，国务院信息办公室于2002年8月出台了“关于我国电子政务建设的指导意见”，要求各级政府按照统一的指导思想，推进电子政务的建设工作。一个电子政务的建设热潮正在我国兴起。
但中国电子政务的建设有两个关键问题亟待研究，一是电子政务的建设模式，二是与电子政务相适应的政府业务流程再造。

电子政务是一项长期而艰巨的建设工程，需要耗费大量的资金，单靠政府投资是不行的，必须充分发挥政府、企业和个人三者的作用。建设模式决定了建设资金的来源和政府投入部分的比例、投向，也决定了对信息服务业的拉动效应大小。一个好的建设模式是电子政务长期、健康、稳定发展的保障。

电子政务不是政务系统在网上的简单翻版，如忽视政府业务流程再造，那么将无法实现预期的目标。但政府业务流程再造将遇到诸多障碍，因为它涉及到政府的职能改革、组织结构调整、工作方式改变，甚至政权力的再分配。因此，政府业务流程再造既是电子政务的核心，也是最大难点。

在各级政府已经启动的“电子政务建设规划”项目中，上述两个问题都必须涉及，但由于没有深入系统的相应研究成果作支持，电子政务建设模式和政务业务流程再造的详细规划设计和政策建议的提出成了两个瓶颈问题。因此这两个问题的研究不仅十分必要，而且刻不容缓。

二、电子政务建设模式探讨

1．电子政务建设的两种基本模式

建设模式是指电子政务解决方案的实现途径，包括筹资、建设、运营和管理方式等方面。电子政务建设有两种基本建设模式：自建和外包。自建模式是指政府通过投资建设自己的主服务器和电子政务系统来实现内部业务或公众服务电子化的一种建设模式。在该模式中，电子政务系统一般通过招标的方式委托第三方建设，政府自己（也可能委托第三方）维护、管理和更新，系统产权属于政府。外包模式是指政府以租赁方式获得第三方（应用服务提供商，即ASP）服务，进而实现内部业务或公众服务电子化的一种建设模式。在这种模式中，从硬件平台到应用软件，不是发生在政府本地的设施上，而是由所委托的ASP提供，并由ASP进行维护、管理及更新，政府和公众通过网络获得服务。费用由政府按租赁方式向ASP支付。

在电子政务建设中，世界各国政府，特别是各国的地方政府在能力上面临着种种制约，如IT人才缺乏、基础实施不足、资金压力过大和服务升级能力有限等等。如何应对这些挑战，是每个政府必须解决的问题。如果完全采用自建模式，政府显然无能为力。

以出租方式向第三方提供IT应用服务的ASP是在信息技术飞速发展的情况下出现的一种新型供应商，它为一些资源不足的组织应对IT时代的挑战提供了一种新的途径，不仅受到了中小企业的普遍欢迎，而且得到了政府的青睐。这种背景下，国外以为各级政府提供一系列专门服务为目标的ASP应运而生：有专事执照申请与更新的ASP；有处理在线政府采购的ASP；有服务于法庭取证、民事调查、案件总结、事故报告、犯罪记录的ASP；有为政府管理与企业交易（诸如收税、法人登记等）的ASP。电子政务ASP的出现为政府采用外包模式提供了可能。

美国政府，特别是美国地方政府的电子政务建设主要采用外包模式[1](pp.344-345)。中国政府大多采用自建模式，但也有采用外包模式的例子[2](p.8)，如北京工商局，它的包括网上注册、网上年检、网上办照、网上投诉、全国网站备案登记等在内的20多项电子政务服务全部委托北京红盾315信息服务有限公司提供。这说明中国电子政务建设采用外包模式也是可行的。

2．两种建设模式的比较及建设模式选择的基本假设

资金投入的比较分析

以公众服务电子化为例说明。如果采用自建模式，政府必须包揽硬件、软件、培训、升级等方面的所有投资，因而将面临着巨大的资金压力。也许中央政府可以勉强承担，但对于财政本来就困难地方政府来说，这是无能为力的，到最后很可能出现“启动轰轰烈烈，之后悄无声息”的局面。如果采用外包模式，则政府可以在少投入或不投入的情况下为公众提供电子服务，因为这种模式政府给了ASP一个巨大的增值服务市场。ASP的收益：部分有偿的公众服务向公众直接收费，免费的公众服务由政府支付的代理服务费（政府没有增加投资，传统方式提供公共服务时这笔费用本来就有的）。更重要的是，政府可以将所掌握的信息资源作为投入与ASP合作为公众开发增值服务，这样，不仅可以获得良好的社会效益，而且可以获得可观的经济效益。政府应当和ASP共享经济效益。这笔收益可用来向ASP支付月租费，也可用来投入到内部政务的电子化建设中。

IT人才及基础设施需求的比较

由于IT行业的工资水准远高于公务员的工资水平，高水平的IT专业人员很少留在政府机关，因此政府IT人才十分短缺，难以满足自建模式的需要。外包模式则不同，ASP充足的高级IT人才资源可使政府摆脱自身IT人才缺乏的困境。另外，ASP在提供支持电子政务需要的IT基础实施方面也具有很强的优势，一些ASP甚至有能力为电子政务提供可与财富500等顶尖企业相媲美的数据仓库和服务器能力。

服务更新能力的比较

采用外包模式，政府能够在最短的时间内享受ASP提供的最新应用服务。ASP某项新的业务一经推出，如果政府或公众需要，政府只需在客户化上作少量投资，便可马上获得该项目服务。ASP为政府提供一项这样的服务一般只需数日或数周（因客户化程度不同而异），而自建模式则往往需要数月甚至数年。因此在外包模式中，借助ASP与技术发展保持同步的优势，政府可以实现以花费更少、历时更短、风险更小的方式推动信息技术在电子政务中的应用，不断改善政府的服务。

安全比较

电子政务的安全可以分为信息安全和计算机网络安全两个方面。信息安全可以通过PKI、CA、安全认证协议、安全认证技术以及加密来实现；计算机网络安全可以通过物理隔离、防火墙、代理服务器、入侵监测等工具来实现。显而易见，自建模式比外包模式有更高的安全性。但不能把安全问题绝对化，动不动就建专网、搞隔离，或盲目提升安全性的要求。应本着实事求是的原则，根据不同的情况分别处理。一般来说，中央政府安全要性求高，地方政府安全性要求相对较低；内部业务安全性要求高，公众服务安全性要求相对较低。

上面的分析告诉我们，单纯依靠政府的力量（自建）是无法保证电子政务建设的可持续发展的，市场机制（外包）应成为电子政府建设的基本机制，但安全问题也是必须考虑的。在综合权衡利弊的基础上提出如下关于电子政务建设模式选择的基本假设：自建与外包相结合。但中央政府以自建为主，地方政府以外包为主；内部业务以自建为主，公众服务以外包为主。

中国电子政务建设模式和政府流程再造探讨（下）

本文原载《浙江大学学报（人文社科版）》，由作者向AMT提供
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